建国以来到20世纪90年代初,我国实行的是以公有制为基础的、单一的、高度集权式的计划经济体制。与这种经济体制相呼应的体现在土地权利制度中的思想形态便是,土地的国家所有和集体所有是土地所有权权属的全部样态,土地所有权的静态保有才是体现和坚持公有制的基本途径,财产实体的实际控制与转移才是物尽其用的根本。对财产权益静态的控制影响了对财产价值形态的考量。再加之担心土地权利的流通会冲击国家赖以存在的经济体制,因而土地权利价值转化或者表现为使用价值的途径,即流通,便遭到禁止。这种只强调所有权的归属和实物支配,只见实物不见价值的理念形态影响了农民土地权利观念的形成,是影响宅基地使用权流转的思想因素(刘建中,2006)。

　　此外,作为一项基本土地权利形态,宅基地使用权的权利主体尽管会发生变化,但是其变更主要遵循的是继承法确定的基本原则。父母去世后都将祖屋连同占有范围内的宅基地作为遗产传给了后代。长期以来,宅基地是被农民当作“祖产”对待的。而子孙出卖祖产在中国社会历来被视为不孝行为。因此,在农村,即便祖传房屋已经破损,也鲜有农民将其出售,此种思想观念也导致了宅基地卖方市场发育的不成熟。

　　二、制约宅基地使用权流转的经济因素分析

　　(一)农村土地市场不发达是制约宅基地使用权流转的市场因素

　　与发达国家的市场经济相比,我国刚刚起步的市场经济体制还存在诸多缺陷与不足。比如市场主体的竞争意识不成熟,市场竞争文化落后,规范市场竞争的法律不完善等,体现在农村土地市场便是农村土地市场不发达。

　　1.农业效益低下制约了宅基地使用权流转市场的发展。农业是我国的基础产业,更是薄弱产业,低收益产业。造成农业收益低下有几个主要原因。一是农产品价格过低。建国后,国家为了确保工业化优先发展所需的原始积累资金,从1953年开始实行农产品统购统销政策,人为实行工农产品不等价交换,以换取工业化所需的积累资金。这种工农业产品剪刀差一直延续到现在。进入20世纪90年代以后,这种剪刀差还呈不断扩大的趋势,每年剪刀差的绝对额都在1000亿元以上(张英红,2002)。二是农业总体较脆弱,抗风险能力低。干旱、洪涝灾害都可能造成粮食欠收、绝收。此外,农产品供给也具有特殊性,即供给波动大而需求相对稳定,需求价格弹性很小,而农民由于技能、经验单一,生产经营简单。因此,很难在价格波动中把握市场,得到好处。三是农民融资途径单一。由于缺乏抵押担保,金融机构涉农金融服务区域狭窄,影响了农民获取金融资本扩大农业再生产,引进先进技术,改善农业基础设施,这就造成了农业产业化进程缓慢,农业规模效益低,影响了农民增收。由于农民收入低下,再加之相应的社会保障制度未建立,土地仍然是农民化解失业、疾病等风险的保障。一旦宅基地出售,而遇到天灾人祸,无安身立命的处所时,农民将彻底被社会抛弃,因而固守赖以维生的土地,不愿出售宅基地,是中国农民多年固守的治财思想。

　　2.宅基地价格评估机制不健全及登记制度不完善也制约了宅基地使用权流转。目前,国有土地使用权流转市场已经比较完备,有关国有土地使用权的取得方式、流转方式、流转程序、价值评估方法都已成体系。制度的建立促成了市场交易的繁荣。反观农村土地市场,作为土地权利体系中最重要的权利之一,宅基地使用权的价值评估体系尚未建立,与此相伴的流转方式、流转程序自然无从谈起。关于宅基地使用权的取得方式,立法规定了一系列程序。比如,以户为单位,经乡(镇)人民政府审核,由县人民政府批准。然而,农民在宅基地上建房后是否应该登记、登记程序如何、登记的效力怎样等问题都是法律空白,这无疑影响了宅基地使用权的流转。

　　(二)农业产业化进程缓慢是制约宅基地使用权流转的产业因素

　　我国农业自古以自给自足的小农经济模式为主。改革开放以来,随着经济体制改革的深入,农业的生产效率和经济效益有了较大幅度的提升。2003年以来,随着中共中央多个一号文件的颁布,国家对农业的投资大幅度增长,农民的负担大幅减轻,农民从事农业生产的热情高涨。然而不容回避的事实是,由于农业生产的比较效益低下及生产技术的落后,我国农业还远没有形成规模效应。目前,农业产业化规模程度较低,能够产生一定规模效益的是少数龙头企业和特色养殖业。农业产业化进程的缓慢,抑制了农民大规模的资金借贷,导致涉农资金借贷市场规模较小,资金借贷途径单一,致使不动产抵押、交易等涉及大规模资金流转行为的市场交易难成气候。这样,农村住宅交易、抵押等就无用武之地,宅基地使用权流转就缺乏坚实的市场需求。为此,需要加大对农业的资金与技术投入,切实改变农业的经济发展方式,使其从粗放型向集约型转变,形成规模经济,提升农产品的附加值,进而加快农业产业化进程,刺激农业对大规模资金的需求,发挥农村住宅、宅基地等价值含量巨大的不动产权在融资中的效用。投融资渠道建立了,农业产业化才有了资金支持。这样做既能实现物尽其用的民法基本价值,又能促进农业生产发展。

　　三、制约宅基地使用权流转的法律因素分析

　　从依法治国的方略出发,在法治国家,一切市场交易都应该纳入法律规制的范畴,唯有如此,公民的基本权利才能得到保护。宅基地使用权流转也是如此,只有纳入法律的轨道,才能真正保障权利主体的合法权益。我国现阶段宅基地使用权的流转得不到法律的支持,很大原因是相关立法不明确造成的。

　　(一)法律规定不明确,效力层次不统一

　　有关规制宅基地使用权流转的法律,现存有效的有:《中华人民共和国宪法》第十条:“……国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对土地实行征收或征用并给予补偿……”。《中华人民共和国物权法》第一百五十一条:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第一百五十二条:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第一百五十三条:“宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。”第一百五十四条:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条: “农村村民一户只能有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的面积,……农村村民出卖出租房屋后,再申请宅基地的,不予批准。”《中华人民共和国担保法》第三十七条:“下列财产不得抵押:……耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权……”。由此看出,《宪法》、《物权法》和《土地管理法》对于宅基地使用权的流转并未做出明确规定,即便《担保法》有规定,也只规定了宅基地使用权的抵押一种流转形式。为了弥补立法的不足,国务院及各部委颁布了一系列行政法规及规章来规范宅基地使用权的流转。1995年,国家土地管理局印发了《确定土地所有权和使用权的若干规定》。该规章第四十九条规定:“接受转让,购买房屋取得的宅基地,与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准,按照有关规定处理后允许继续使用的,可暂确定其集体建设用地使用权……”。1996年5月6日国务院办公厅发布的《于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用权证和房产证”。《国务院关于深化改革、加强土地管理的决定》第十条规定:“禁止农村集体经济组织非法出让,出租集体土地用于非农建设。改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地”。1996年,国土资源部制定了《关于加强农村宅基地管理的意见》,全面具体地规定了农村宅基地问题。这一部门规章是迄今为止,关于宅基地问题最全面最详细的规定。在这一规章中,国土资源部是禁止城镇居民在农村购置宅基地的