[摘要]宅基地使用权是与农民生息相关的土地权利。现阶段,宅基地使用权是限制流转的。文章对哪些因素的存在制约了宅基地使用权的流转这一问题进行了探讨。

　　[关键词]宅基地使用权;流转;制约因素

　　[中图分类号] F293.3 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2008)10-0043-03

　　The Restrained Factors Existing in the Rural Homestead-Land-Use-Right Transaction

　　Yang Xiao, Tan Heping

　　(Economics and Law Department, Hengyang Normal University, Hengyang, Hunan 421008)

　　Abstract: Homestead-land-use-right is the land right which is essentially related to the peasants’ life. At present stage, the rural homestead-land-use-right is limited in transaction. The factors that restricted the transaction are investigated.

　　Key words: rural homestead-land-use-right; transaction; restrained factor

　　引言

　　农村宅基地使用权是与农民生息相关的一项土地权利,与土地承包经营权、建设用地使用权、地役权等处于并列地位,它是我国《物权法》上特有的内容,对我国法律体系的完善起着重要的作用。关注宅基地使用权的合理配置与流转,使宅基地真正成为农民的生活保障基础,是目前法学界热议的话题。土地权利的合理配置与流转,要求体现社会公平﹑公正,由相关的法律法规来保障实现。城市建设用地使用权的流转繁荣了城市房地产开发市场,为我国城市化进程做出了巨大贡献,得到了立法的充分肯定。因而城市居民享有的土地使用权可以进入市场自由交易。然而,由于相关理论研究的滞后及立法的缺失,目前农村宅基地使用权的流转没有明确的法律依据,也得不到法律的保障。这种城乡间的不平等极大制约了农民对土地增值收益的获取。既不利于农民提高土地的循环利用率和产出率,发展农村经济,增加自身收入,还导致土地地下交易屡禁不止,扰乱了土地市场秩序,引发了各种社会问题。以现存社会经济制度为切入点,探讨制约宅基地使用权流转的相关因素,为今后国家完善土地立法,允许宅基地使用权上市流转提供理论素材和观点支撑,是笔者的研究主旨。

　　一 、 制约宅基地使用权流转的社会因素分析

　　(一)我国依存的“城乡二元结构”是制约宅基地使用权流转的制度因素

　　我国过去一段时期内存在的“城乡分治、一国两策”的城乡二元结构,导致了农民在就业、教育、医疗、社会保障等诸多方面受到差别对待。建国以来,我国奉行的是优先发展重工业的战略,客观上要求政府调用农业资源支持工业。农民为此做出了巨大牺牲,农民成为我国一个最庞大的弱势群体。城市居民从上班开始就成了“单位”的人,单位负责其社保、医保、子女就业等。而农村居民由于“城乡分治”制度的分割,无法享受类似的优待。基于农村社会的稳定及城市社会资源的稀缺性,国家通过户籍制度、土地分配制度,使农民紧紧地与农村依附在一起。城镇与农村户口的区别,干部、工人与农民的区别,将农民的生活死死限定在农村。让农民生活在农村不至于缺乏基本生活保障而影响政权稳定的手段便是农村宅基地分配制度。

　　依据我国目前的宅基地制度,农村居民实行“一户一宅”的宅基地无偿、无期限使用制度。这样,宅基地就与农民的身份挂钩,与农民的社会保障挂钩,成了农民安身立命的处所,是农民最低的生存保障。假使国家政策松动,允许宅基地使用权自由流通,那么失去土地的农民将无安身立命的所在,将流离失所,将严重冲击城市居民的生活和城市的社会秩序,这无疑会造成巨大的社会动乱,影响国家政权的稳定。纵观中国土地制度的历朝变革不难发现,以高压态势抑制土地兼并是历朝统治者的治国方略。现今社会,在农业生产效益依然低下,农村社会保障制度尚未完善的情况下,让农民真正做到安居乐业,不因家庭贫困而流离失所的主要手段还是禁止宅基地使用权的抵押、转让及强制执行

　　由于宅基地承载了生产功能、社会保障功能、农村社会稳定器的功能,严格限制其流转是我国建国以来一直奉行的土地制度。只要隔离城乡社会的“二元结构”藩篱不拔倒,只要城乡还是互不通融的独立环境,只要宅基地还是农民的最后生存保障,国家是绝不允许宅基地流转的。随着城乡差距的进一步扩大,执政者开始意识到,现存的”城乡分治”二元结构已经暴露出诸多弊端,城市建设的日新月异,农村建设的举步维艰,已经影响了中国经济发展的后劲和社会的和谐。目前一些省份在进行户籍制度的改革,国家也开始尝试在农村逐步建立社会保障制度。如果宅基地承载的农民社会保障功能被剔除,那么影响宅基地流转的制度因素将出现松动的迹象。

　　(二)人多地少的土地供需失衡矛盾是制约宅基地使用权流转的资源因素

　　中国面临的人地矛盾是世界上最突出的,我国用不到世界10%的耕地,养活世界20%左右的人口。随着城市化进程的加快,我国耕地呈逐年减少的态势(王卫国、王广华,2002)。国土资源部的调查结果显示,2006年全国耕地18.27亿亩,与2005年相比,全国耕地净减少460.2万亩,其中建设占用387.8万亩,而全国每年新增人口接近千万。在人多地少的现实困境下,切实保护农业用地是我国的基本国策,是各级政府都必须关切的头等大事。在可垦荒土地不多,人口快速增长的情况下,宅基地多是从农用地中分离出来的。如果允许宅基地使用权流转,在高额利润的驱使下,许多农户会利用各种方式侵占农用地建筑房屋,获取收益。为了保护农用地,稳定粮食生产,国务院三令五申发布政策,严格限制农用地转为建设用地,严格禁止宅基地流转。国务院在2004年12月24日发布的《关于深化改革、严格土地管理的规定》中强调,改革完善宅基地审批制度,禁止城镇居民在农村购买宅基地。国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》也明确规定:“……严禁城镇居民在农村购置宅基地”。

　　随着城市化进程的加快及人口的增长,我国农用地的面积还会继续减少。尽管我国粮食产量逐年提高,但是农业生产还是遵循落后的粗放型生产方式,农业抵御自然风险和市场风险的能力还很弱。为此,控制农村建设用地规模,严格限制宅基地使用权流转,进而保持农用地数量,仍然是各级政府既定的农业政策。

　　(三)计划经济体制下残存的“静态所有权”理念是制约宅基地使用权流转的思想因素