（三）相对集中行政处罚权违背了法律保留原则

　　所谓法律保留原则，是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能由法律规定；或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。法律保留原则保证了全国人民代表大会对国家最重大问题的绝对决策权的控制，保证了国家的发展方向和人民权利。根据《立法法》规定，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。为此，中央层面的相对集中行政处罚权规则应当由全国人民代表大会或其常务委员会制定。理由是：

　　1、相对集中行政处罚权涉及行政权的结构调整问题

　　正如国办发[2000]63号文件所指出：“为了进一步推行行政管理体制的改革，试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效”。上述许多内容都涉及到行政权力结构的调整。从法律上讲，调整行政权力结构是一项专属性权力，这样的权力具有排他性，这在《立法法》第8条第2款中有明文规定，即各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权只能通过法律形式确定，其他规则均无权确定。若由行政机关对这样的事项进行规定，则必须有全国人民代表大会或其常务委员会的授权，至少必须以法律对相对集中行政处罚权作出原则规定为前提。

　　2、相对集中行政处罚权涉及行政管理模式的转化问题

　　国办发[2000]63号文件明确指出：“各地方要把进行相对集中行政处罚权试点的经验运用于市、县机构改革，进一步理顺行政管理体制，坚决克服多头管理、政出多门的弊端，切实促进政府职能转变。试点城市要在进行相对集中行政处罚权试点的基础上，对有关行政机关必须保留的管理权、审批权，该归并的下决心归并，该集中的下决心相对集中，以精简机构，精简人员。其他地方也要按照相对集中行政管理职能的要求设置行政机关，合理调整、配置行政管理职能”。可见，相对集中行政处罚权意味着政府行政管理模式的转换。而行政管理模式，即便是基层行政管理模式的转换，一般情况下也应以法律形式调整，这从《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）中可以看出。而且，行政处罚权的相对集中必然要对相关的行政管理模式进行调整，而调整这些模式意味着要对法律规范的规定进行改变。只有立法机关才有权改变自己制定的规则。这是一个不争的事实。