印度的公益诉讼制度

    印度公益诉讼以司法能动主义为理论基础，以司法审查为手段，目的在于保障社会弱势阶层能够进入法院并获得正义，解决司法权和正义分配不公的问题，防止国家的镇压行为和政府的违法行为侵害公民基本权利，保证国家在其职能和权限范围内活动，保证宪法和法律得到实施和遵守。 [3]近三十年的实践，印度公益诉讼制度在重建司法权威、保证人民对政府的信任、人权和环境保护等方面都取得了巨大的成就。同时，适度的司法能动主义也在急遽的社会变革时期有效牵制了决策权，保证了社会的基本衡平。 [4]

　　一、印度公益诉讼制度的概念和特征

　　概括而言，印度公益诉讼指的是 [5]：如果公民或某一特定阶层，受到违法行为（尤指违宪行为）、越权行为的侵害，或被苛以非法负担，或存在上述危险，而该公民或阶层，因贫穷或能力不足等处于经济或社会的弱势地位，不能进入法院寻求救济时，任何人都享有根据宪法第226条 [6]请求高等法院发布适当的令状或指示的权利；如果违法行为侵犯了该公民或阶层的基本权利，任何人都享有根据宪法第32条 [7]请求最高法院提供司法救济的权利。根据关注点的不同，印度公益诉讼制度可以粗略划分为两个发展阶段：

　　第一阶段：八十年代初公益诉讼建立到九十年代初。该阶段公益诉讼的关注重点在于救济童工、契约劳工和妇女，防止监管暴力，保障社会底层民众的自由和基本权利。

　　第二阶段：九十年代初期至今。公益诉讼的关注点从关注公民基本权利和自由转向监督政府守法和维护优美环境。 [8]

　　需要指出的是，印度公益诉讼相当于中国的宪法诉讼和公益行政诉讼。它不包涵中国的公益民事诉讼，因为不关注私人集团所造成的公共利益损害；但是比公益行政诉讼范围要宽，可以对抽象行政行为甚至立法行为进行司法审查。

　　在发展过程中，印度公益诉讼制度表现出如下主要特征：

　　1．法官创设并引导（judge-led and judge-induced）。印度公益诉讼的一个显著特征是由法官创制并引导。其中，起关键作用的是V.R.Krishna Iyer、J.Bhagwati以及B.N.Bhagwati三位法官。他们领导了法律援助运动，首次提出了公益诉讼的概念，并在实践中通过判例制度明确了公益诉讼的原告资格和案件范围，创立了书信审理模式、执行委员会制度等，形成了独具特色的印度公益诉讼制度。 [9]

　　2．放开原告资格（standing）。印度在公益诉讼中将起诉资格赋予了所有公民。尽管在以后的实践中对案件范围作出了规定和限制，但明确规定所有公民都享有起诉权，世界范围内尚属首次。

　　3．程序的简化和非对抗性。印度公益诉讼制度的目的不在于将政府及其工作人员放在公众的对立面，而是在于法院、政府、被侵权人及律师的共同参与下，寻求公共问题的解决方式，以保护社会弱势群体的基本人权和人性尊严，其本质是合作的、协商的。 [10]因此，公益诉讼中不存在传统的对抗程序，为提高效率，案件的审理程序也作出了变革和简化。

　　4．法官的职权主义倾向。印度是英美法系国家，案件审理实行当事人主义。但在公益诉讼中，案件的受理、审理过程、调查取证等，都由法官主导，实行职权主义。

　　5．设立执行监督机构（Comissions of Implemention）或委任监督人员，定期对执行情况作出调查，并向最高法院提交调查报告。

　　二、印度公益诉讼制度的依据

　　（一）理论依据

　　印度公益诉讼制度以司法能动主义为理论依据，认为法官应该创造性的适用宪法，根据社会的发展对宪法作出解释，通过扩大平等和个人自由的手段去促进公平的实现，对案件中所涉及到的政治问题不应该回避，而应该进行判断并作出相应判决。 [11]

　　印度司法能动主义兴起于20世纪50年代，虽然其司法审查制度源自英国，但发展路径却与美国更为接近，实质上也是借鉴的美国制度。早期印度的司法审查主要集中在财产权领域。最高法院经常与国会形成互不相让之势，在修宪权等问题上也总是争执不下。 [12]经常是在最高法院作出裁判后，国会立即通过一项法令，宣布法院裁判无效，接着最高法院又重新确认以前判例的效力，如此反复，势力互有消长。60年代最高法院在财产权领域失利后转向人权保护等领域，并在70年代末引导了公益诉讼的兴起和发展，也借此重树了在紧急状态中被削弱的司法权威。 [13]

　　（二）法律依据

　　印度公益诉讼的主要依据是宪法第三部分（Fundamental Rights），关于公民基本权利及其救济的规定。其中最经常被援用的是第21条，第32条和第39条。

　　第21条是“正当程序条款”，即任何人的生命和自由，未经法律规定的程序，不得被剥夺。 [14]紧急状态 [15]结束后，最高法院认识到，正当程序条款是基本权利保护体系中必不可少的组成部分。通过扩大对正当程序条款的解释，确立了对议会立法的司法审查权。

　　第32条是基本权利违反时的救济规定（Remedies for enforcement of rights conferred by this Part），为公益诉讼原告资格和案件范围提供了基础：

　　（1）（公民）促请最高法院通过适当程序实施本篇所赋予之权利的权利应受到保障。

　　（2）实施本篇所赋予的任何权利，最高法院有权发布指令、命令或令状，包括人身保护状、命令状、禁令、追究权力令与移送复审令等令状，视何者为适当而定。

　　（3）在不损害第一、二两款所赋予最高法院权力的原则下，议会得以法律授权任何其他法院，在其管辖权范围内，行使在第二款授予最高法院之任何权力。

　　（4）本条所保障之权利除本宪法另有规定者外，不得停止实行。

　　第39条是关于司法平等和法律援助的规定，实际上为法律援助制度的兴起和公益诉讼制度的建立提供了直接的宪法依据：“国家应确保法制的实施，以申张正义为己任，以机会均等为基础，尤应通过适当的立法、计划或其他方式免费提供法律帮助，务使公民不因经济或其他方面能力不足而失去申张正义之机会”。

　　三、印度公益诉讼制度的原告资格

　　印度沿用英国法传统和英国的诉讼制度，原告资格受英国影响，限于自己利益受损者。但对起诉资格的限制是基于一种假设，即所有人都对自己的权利有明确的认识，并且可以充分利用一切资源保护自己的权利。印度人民大部分都处于贫穷或文盲状态，因此这一规定实际上剥夺了他们获得救济的可能。尤其是在面对现代社会侵犯公共利益和社会分散利益的行为时，传统原告资格不仅限制了救济的获得，更使得预防损害的发生成为不可能。因此，为保证法律和正义能够到达穷人和其他弱势阶层、保证因政府不作为或滥用职权而遭到损害的公共利益得到救济并提高公民对宪法实施过程的参与程度， [16]最高法院以扩大原告资格为主要途径建立了公益诉讼制度。

　　印度通过判例不断扩展公益诉讼的原告资格，最终赋予全体公民。与案件关注点的发展阶段相对应，主要经历了两个发展阶段 [17]：

　　第一阶段：针对穷人和被压迫阶层——代表原告资格（Representative Standing）

　　在1984年的Bandhuya Muki Morcha v India 案中，帕格瓦蒂法官指出，宪法第32条第一款并没有规定，主张基本权利救济的申请人只能是受害者本人。宪法的原意是，只要存在侵害基本权利的行为，任何人都得以主张对宪法的遵守和实施。法院纵然应该防止滥诉，但这却不成为限制起诉资格的理由。鉴于受害人知识水平和权利意识的欠缺以及可利用资源的匮乏，应该允许具有公共意识的公民或者相关社会团体帮助他们进入法院获得正义，并应重新设置相应的程序。 [18]即赋予公民代表原告资格。

　　对代表原告的限制在于必须是基于善意并为公共利益而起诉，基于私人目的或谋求私人利益，或基于恶意起诉，法院不予受理。在Subash Kumar v State of Bihar案中，最高院指出：私人利益不得根据宪法第32条以公益诉讼的形式主张。公益诉讼解决的是某个群体或阶层的基本权利受到损害，但基于自身能力或贫穷或不通晓法律等原因，不能以自己名义起诉的问题。代表原告是为了保护上述群体或阶层的基本权利而不是发泄私怨。

　　第二阶段：针对政府不作为或滥用权力——公民原告资格（Citizen Standing）

　　这是对传统原告资格的第二次修正，即针对公共义务不履行的状态，任何一个具有公共意识的公民或社会公共团体，都可因具有公民的身份而以自己的名义享有起诉权。此次对原告资格的扩张源自现代福利国家控制行政权力的需要。公民原告资格的规定使得公民个人得以监督政府机构的权力滥用行为，挑战并质疑政策的合法性。在S.P.Gupta v Union of India案中，Bhagwati法官指出，即使没有专门的损害，任何公民都可以提起诉讼，要求对侵害公益的行为和法律规定的落实情况进行审查。

　　在确立公民原告资格的同时，印度法院非常谨慎，注意不因公益诉讼而放宽民事和刑事诉讼的起诉资格，防止好事分子将公益诉讼制度作为滥用司法资源、侵犯他人正常生活或者追逐私人利益甚至引起公众关注的方式。 [19]

　　四、案件范围

　　印度公益诉讼最初对案件范围的规定很宽泛，所有法律上的错误、伤害或非法负担，不管是已发生的还是存在威胁的，都可以申请公益诉讼，并且不仅仅限于对基本权利的侵害。唯一的限制是，案件的主体必须是因贫穷或能力不足等而处于经济、社会上的弱势地位，不能自己进入法院寻求救济的人或特定阶层。 [20]也就是说，对于能够自主行使权利的主体而言，权利行使或放弃，听任自由决定，他人无权置噱。

　　随着制度的发展，宽泛的规定在实践中可操作性太差， 1988年12月1日，印度最高法院发布通知，界定了公益诉讼的范围： [21]

　　（一）可以作为公益诉讼受理范围的有：

　　（1）契约劳工（bonded labours） [22]、儿童遗弃和被监禁者的申请；

　　（2）警察滥权的申请；

　　（3）对妇女、儿童以及表列种姓和表列部族 [23]的暴行的申请；

　　（4）环境保护、假冒伪劣药品和食品生产、文化遗产保护事项的申请；

　　（5）有关重大公共利益的事项。

　　（二）不可以提起公益诉讼的事项：

　　（1）租佃争议； [24]

　　（2）服务事项；

　　（3）对医疗和教育机构的许可事项；

　　（4）可以通过民事诉讼和刑事诉讼解决的案件。

　　另外，为保证公益诉讼更好的发挥作用，最高法院还确立了以下规定 [25]：

　　（1）公益诉讼程序一旦启动，各方都不允许直接写信给法官；

　　（2）申请一旦提出，不允许撤回；

　　（3）任何人不得同法院讲定条件作为自己参加公益诉讼的理由；

　　（4）以公益诉讼的名义提起的双方私怨诉讼是不允许的；

　　（5）单纯基于宗教信仰和个人价值观的争议不属于公益诉讼；

　　（6）公益诉讼不关注个人利益救济，因此，不允许将个人争议转化为公益诉讼；除非个人利益包涵在公共利益范围内（政策制定或普遍适用）。

　　五、审理模式

　　印度最高院的法官们倾向于将公益诉讼看作是法院、公民和公共机构之间为达成合议而进行的协商，传统的对抗性诉讼程序不利于协商效果的达成，因此，在公益诉讼中不宜适用。帕格瓦蒂法官在判决中指出，宪法允许最高法院为了保护基本权利采取合适的程序和措施，对抗性程序并非在一切案件中都是最好的选择，在保护基本权利的案件中，非对抗性程序并非我们想象的那么可怕。同时，公益诉讼制度设立之前，印度法院系统已经因为案件审理和解决速度缓慢而饱受批评。简化案件审判程序已经在司法系统内部广泛讨论。公益诉讼案件相对普通诉讼案件对审理的时限性有更高的要求，因此，公益诉讼制度的建立也成为诉讼程序简化的契机。

　　在上述理念的指导下，印度最高院对诉讼程序和审理模式都进行了改革和创新，其中最重要的两项调整，即针对诉讼启动的书信审理模式（Epistolary Jurisdiction）和旨在减轻原告举证负担的调查委员会制度（Commission of Inquiry）。

　　（一）书信审理模式（Epistolary Jurisdiction）

　　书信管辖权制度实际上是印度公益诉讼的启动模式，由B.N.Bhagwati法官所创设，指的是在印度公益诉讼中，公民可以给最高法院写信，陈述侵害公共利益的事实，最高法院经审查后，认为可以转化为权利请求的，启动公益诉讼程序。信件的根据十分广泛，可以是新闻报道、调查报告或者是所见所闻。 [26]

　　书信审理模式创立之后，因为易于操作，且几乎不需要起诉人负担任何成本，因此对公益诉讼制度的建立和充分保护弱势群体的基本权利和自由起了重要作用，但其行使也存在以下限制：

　　（1）不允许直接写信给某一个法官，即使写信给某一个法官，一旦决定作为公益诉讼案件启动审理程序，由哪个法官来审理将由法院统筹安排，不允许当事人与法官私下接触。

　　（2）公益诉讼案件的管辖权属于最高法院和高等法院。其中，最高法院只受理关于基本权利受到侵犯的案件，而高等法院可以受理除此之外的一切案件。

　　（3）所有的信件，都要求是实名的，匿名信件一律不予受理。

　　（二）调查委员会制度（Commission of Inquiry）

　　调查委员会制度实际上是印度公益诉讼中的调查取证制度。公益诉讼制度建立后，为获得案件完整、详细和真实的资料，在事实复杂或专业性技术性很强的案件中接受专家意见，回应对法院专业行不足的批判，更为了确保对判决实施的监督，印度最高法院根据宪法第32条和第226条的引申含义创立了调查委员会制度 [27]（Commission of Inquiry）。即在特定案件中成立由地方法官、法学专家、记者、司法官（judicial official）、律师、相关领域的专家，以及社会学家组成的调查委员会。调查委员会负责调查案件事实，向法院出具详细的调查报告，并在报告中提出如何处理案件的建议。 [28]

　　调查委员会的报告是公益诉讼案件的初步证据。报告提出后，法院会将其副本分送双方当事人，如对报告内容有异议，可以在申诉书或答辩状中载明，法院将根据申诉和答辩对报告内容进行审查，并最终对案件作出判决。

　　调查委员会的报告只能对案件涉及到的事实和证据进行客观描述，并对事实问题的解决办法提出建议，不得对案件进行主观评论，更不得对涉及到的法律问题进行评论，如果涉及，法官在认定时将对该部分内容予以否定。 [29]

　　六、判决执行监督

　　公益诉讼制度的成与败，最终取决于其判决的落实情况。如果公益诉讼的判决只停留在纸面上，不仅无法实现弱势群体的正义和公益诉讼的目的，更将导致人们丧失对该制度的信心，由此引导的社会变革也将化为泡影。因此，必须找到一种有效的方法来保证判决的执行。印度主要采取了两种方法：

　　1．提起公益诉讼的个人或团体应该持续关注并为法院命令的执行不断向执行机构施加压力，一旦发现命令不被执行，应及时通知法院，法院将要求相关机关给出合理解释。如果是故意不执行，法院将判处责任人员蔑视法庭罪，但迄今为止，尚未出现过这种情况。

　　2．任命执行监督机构（Monitoring Agencies）。为保证判决的执行，法院创造性的运用司法权，设立执行监督机构。通常是任命法院行政人员或者社会积极分子（social activist ）作为监督人员，定期检查法院命令的执行情况，并向法院作出报告。比如在Asian Construction Worker案中，最高法院明确宣布法律后，任命三名社会积极分子为监督官，保证劳动法被行政机关所遵守。目前这一方法仍在进一步的改进中，但已经被视作对公益诉讼未来的坚定承诺，因为它保证了法院命令在事实上被遵守。