关于结婚登记类行政案件有关诉权问题的思考

   我国民政部门根据法律规定，对符合条件的男女颁发结婚证书，属于依法履行法定职责的行为，应不会引起行政争议。但是，近年来因民政部门的结婚登记行为引发的行政案件却不断出现，引起了学术界和实务界对于此类案件涉及的法律问题的关注。为了让读者了解问题的背景，现引入案例两则：

    案例一：外籍华人田某，于２００２年３月，以某民政局为被告向某区人民法院提起行政诉讼，称：其父生前患有婚姻法禁止结婚的疾病，但民政部门无视法定结婚的条件，在其父亲临终前不久为其父亲颁发了《结婚证书》，导致其父的遗产部分被他人分割，请求法院判决确认民政机关的婚姻登记行为违法。

    案例二：２００２年的某日，当事人胡某（男）与张某（女）在第三人陪同下到某镇政府办理结婚登记，因缺婚检证明和男方的离婚证明（男方已与前妻离婚）而被镇政府婚姻登记员拒绝。后来，第三人自己到男方前妻处拿来男方的离婚证（依然没有婚检证明），填写了《结婚登记申请书》，并在规定签名与摁指纹处签了男女双方的名字并按上自己的指纹，经镇党委书记在《结婚登记申请书》上作了“请某某（婚姻登记员）予以办理”的批示后，到婚姻登记处为当事人胡某与张某领取了结婚证，但在《结婚登记申请书》内的“审查意见”栏上没有签署任何意见，在“结婚登记管理员签名”栏上也无任何签名。第三人将两份结婚证交给了女方当事人。７个月后，女方产下一女。次月，男方病逝。女方与男方母亲发生对男方遗产的分割争议，并以胡某配偶的名义，提起民事诉讼。男方母亲在应诉中发现，该结婚证并非是其子（即男方）与女方亲自申领，而是第三人一手操办，于是以民政部门为被告提起了行政诉讼，请求法院撤销民政部门所发的《结婚证书》。

    上述两个案例的共同之处在于原告均为婚姻当事人的近亲属，其诉讼事由都是认为婚姻登记主管机关所作的登记行为违法，侵犯其财产权益。由此引发的法律问题是：婚姻登记当事人的近亲属认为婚姻登记行为违法，侵犯其合法权益的有没有诉权，是否具有行政诉讼的原告资格？针对这一问题，目前在学术界和实务界有人主张除了结婚登记行为的相对人，即男女双方当事人以外的其他人均没有诉权，不具备行政诉讼原告资格。笔者认为，这种说法欠妥当，不利于有关利害关系人的诉权保障，也不利于保护利害关系人的合法权益。

    一、从行政诉讼法以及最高人民法院的相关司法解释来看，婚姻关系当事人以外的其他利害关系人依法享有诉权

    保障诉权是我国宪法以及诉讼法赋予公民的一项基本权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条可以理解为是关于诉权的原则性规定。根据该条规定，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，就有权向人民法院提起诉讼。这里的“认为”实际上就是当事人主观上的一种判断，这种判断直接影响着当事人是否选择诉讼方式解决行政争议，是否依法行使诉权。当然，这种判断必须有相应的事实和法律依据。

    该法第四十一条同时规定，提起诉讼应当符合下列条件：

    （一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；

    （二）有明确的被告；

    （三）有具体的诉讼请求和事实根据；

    （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

    从行政诉讼法第四十一条关于起诉条件的规定来看，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。也就是说，只要当事人认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，就有权提起诉讼。

    当然，仅凭当事人主观上“认为”，就向人民法院提起诉讼，未免随意性太大，为此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条进一步明确了当事人诉权。根据该条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，可以依法提起行政诉讼。”与具体行政行为是否有法律上利害关系，是判断当事人是否具有行政诉讼原告主体资格的前提条件。最高人民法院司法解释作出这样的规定，本身是对原来相关司法解释的修正，还原了我国行政诉讼法的立法本意，是一个进步。在我国行政诉讼法实施以来的很长一段时间里，人们一般习惯地把是否是具体行政行为的相对人作为决定起诉人是否具有行政诉讼原告资格的先决条件。换言之，如果起诉人不是具体行政行为的相对人，即使他与该具体行政行为具有法律上的利害关系，那么也不能作为行政诉讼原告参与诉讼。从我国行政诉讼法以及最高人民法院司法解释的规定来看，要解决当事人的诉权问题必须首先明确行政诉讼法第二条、第四十一条中的“认为”、“合法权益”以及最高人民法院司法解释第十二条中的“法律上的利害关系”的具体内涵。

    关于“认为”问题，从行政诉讼法关于原告资格的规定来看，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，就具有原告资格。这种关于行政诉讼原告资格的规定非常宽泛，实际上也非常原则，在司法实践中也不易操作。从该规定来看，具有行政诉讼原告资格的条件之一，就是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益。这里“认为”就是一个纯主观的东西。这种规定积极意义非常明显，因为面对一个拥有国家强制力保障的行政权力机关，通过国家司法救济依法保护处于弱者地位的公民、法人或者其他组织的合法权益有着重要作用。

    关于“合法权益”问题，根据行政诉讼法第二条、第四十一条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益就有权向法院提起行政诉讼。这里的“合法权益”就是符合法律规定的受法律保护的权利和利益。权利和利益是两个不同范畴。权利问题是一个法律问题，权利只有受到法律的确认和保护才有意义。利益是客观存在的，无须他人承认。把合法利益受到侵害也纳入到行政诉讼范围，显示出立法者的远见卓识，因为在很多公益诉讼中，某种具体行政行为可能并没有侵害某个具体人的合法权利，但却侵害了他的合法利益。合法的利益受到侵害，要同合法的权利受到侵害一样需要法律予以救济。因此，受侵害者相应地享有通过司法途径获得救济的权利和资格，法院也有保护公民、法人或者其他组织的合法权益不受行政机关和行政机关工作人员的侵害的责任。

    关于“法律上的利害关系”问题，作为申请结婚登记的男女双方当事人以外的第三人，与政府主管机关的结婚登记行为是否有法律上的利害关系，是判断其近亲属是否具有行政诉讼原告资格的前提条件。主要从三个方面来理解和把握：

    一是看起诉者认为被侵犯或影响的合法权益是否客观存在，如果所谓的合法权益根本不存在，则谈不上被侵犯或者影响的问题，也就不可能有法律上的利害关系。

    二是看侵犯或影响是否真的已经发生或者发生的可能性是否必然，如果未发生或者有可能不发生，则损害事实不具有现实性，也就不存在法律上的利害关系。

    三是看侵害或影响与被诉的具体行政行为之间是否存在因果关系，如果不存在因果关系，则也不具有法律上的利害关系。

    以上三个具体标准对于理解和把握“与具体行政行为是否有法律上的利害关系”确实有一定的参考价值，但是这三个标准也不能确定无疑地指出何谓“法律上的利害关系”。

    笔者认为，首先，从保护弱者角度出发，尽可能放宽对行政诉讼原告资格的限制，尽可能地给受行政行为侵害或影响的自然人、法人或者其他组织提供司法救济，而不是仅仅从部门保护和地方保护角度，考虑案件的取舍。其次，在起诉阶段，法院在审查行政诉讼原告主体资格时，是形式审查，而不是实质审查。其三，“法律上的利害关系”应是直接的，已经或者必将发生关系，而不是一种间接的，根本就不可能出现的关系。也就是说，行政行为产生损害与合法权益受到侵害之间存在的关系是直接的，已经或者必将发生的关系。行政行为产生损害也必须确实存在，而不是主观臆断。其四，“法律上的利害关系”既要保护合法权利，同时也要保护合法利益免受侵害。当然，我们也不能因此走向极端，对行政诉讼原告的主体资格放弃审查或盲目地降低审查标准。

    二、从我国三大诉讼制度的特殊性来看，在出现行政诉讼与民事诉讼交叉的情况下，当事人的行政诉权应以行政诉讼的有关规定处理

    有一种观点认为，婚姻关系是一种特殊的人身关系，只有婚姻关系的当事人才有权提起行政诉讼，笔者对这一观点不敢苟同。虽然，行政机关的结婚登记行为产生的行政法律关系直接相对人是申请结婚登记的男女双方当事人，而不是行政机关与婚姻关系当事人的近亲属，但是我们不能忽视，一个合法的结婚登记行为所产生的法律后果不仅仅局限于男女双方当事人，而是对其双方的近亲属产生直接人身关系和财产关系上的变化，所以，判断婚姻当事人的近亲属与行政机关的登记行为有无法律上的利害关系，不能只看到结婚主体而忽视由此产生的法律后果所涉及的其他利害关系人。

    还有人认为，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释》第七条，对婚姻登记当事人的近亲属有权申请宣告婚姻无效的主体范围已有明确的规定，即：（一）以重婚为由申请宣告婚姻无效的，为当事人的近亲属及其基层组织；（二）以未到法定婚龄为由申请宣告婚姻无效的，为未达法定婚龄者的近亲属；（三）以有禁止结婚为由申请宣告婚姻无效的，为当事人的近亲属；（四）婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈为由申请宣告婚姻无效的，为与患疾病者共同生活的近亲属。因此，婚姻登记当事人的近亲属只能在符合上述情况的时候，通过民事诉讼中的宣告程序行使其申请权。持这种观点的人忽视了我国三大诉讼的区别以及审判中相互交叉联系的实际。例如，因犯罪行为造成的财产损害，追究犯罪和请求赔偿分别属于刑事诉讼和民事诉讼，但不能因此说当事人请求赔偿的权利只能在民事诉讼中行使。行政诉讼与民事诉讼同样存在相互联系的情况，在某种情况下当事人可以从不同的角度选择不同的诉讼程序，这并不矛盾。对于婚姻登记当事人的近亲属同样有选择诉讼程序的权利，如果当事人只要求宣告婚姻关系无效可以依据最高人民法院的司法解释提起民事诉讼；如果当事人认为婚姻登记机关的登记行为违反了《婚姻登记管理条例》等行政法律法规，要求法院确认其行为违法，并撤销其颁发的结婚证，就应当通过行政诉讼程序解决。

    三、从我国行政诉讼制度的发展走向来看，加强对当事人诉权的保护力度是我国社会主义法治的必然要求

    根据行政诉讼的有关规定，无论是受到行政行为侵害的直接相对人，还是间接相对人，只要与被诉行政行为具有法律上的利害关系，就应具有原告资格。在司法实践中，一些地方法院根据受案范围来决定当事人是否具有行政诉讼原告资格。本来行政诉讼受案范围与行政诉讼原告资格属于两个不同范畴，行政诉讼受案范围决定哪些案件法院可以受理；而行政诉讼原告资格是哪些人有权向法院提起行政诉讼。虽然两者之间存在着事与人的差异，但两者之间也存在密切联系。因为决定某一个人诉权的因素，除了这个人符合起诉人条件外，还必须是他的合法权益受到侵害。我国行政诉讼法关于受案范围的规定实际上与行政诉讼原告资格的规定并不一致，直接限制了原告资格。我国行政诉讼受案范围局限于保护公民、法人或者其他组织的“人身权、财产权”范围内，而对于公民、法人或者其他组织除人身权、财产权以外的其他合法权益，则没有相关法律规定。

    前面已经分析，合法权益不仅包括合法权利，也包括合法利益。权利可以由法律明确规定，而利益却不一定都能通过法律一一穷尽。如果在立法上不能解决行政诉讼受案范围问题，也必然会限制行政诉讼原告资格。因此，法院在审理结婚登记类行政案件时必须准确理解和把握“法律上的利害关系”的内涵，既不能无原则地放宽对原告资格的审查，导致当事人乱讼，也不能歪曲甚至错误理解最高人民法院的司法解释，限制当事人的诉权。另外，在审理结婚登记类行政案件时，法院也要把握好结婚登记行为程序严重违法与程序瑕疵的界限。

    总之，随着我国经济、政治、文化、社会等方面发展，特别是在我国加入ＷＴＯ以后，政府职能转变和不断深化的过程中，切实保障处于弱者地位的公民、法人或者其他组织的合法权益免受行政行为侵害，已经作为一个重要课题摆在我们面前。这就需要我们通过立法形式逐步放宽对行政诉讼原告资格的限制，强化公民、法人或者其他组织对行政行为的监督和对自身合法权益的保护力度。

    根据以上分析，笔者认为，上述案例中的原告所提起的行政诉讼是符合行政诉讼法和最高人民法院司法解释中关于行政诉讼原告主体资格的规定的，其诉讼事由与被诉的行政行为存在法律上的利害关系，是可以依法提起行政诉讼的。