浅析不作为行政案件的起诉期限

   不作为行政案件是指公民、法人或其他组织申请行政机关履行涉及人身权、财产权等法定职责，在行政机关对申请不予答复、拖延履行等情况下，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，要求确认行政机关行为违法或要求行政机关履行法定职责。由于我国行政诉讼法对于不作为行政案件的规定尚不够全面和完善，特别是关于行政相对人诉行政机关不作为的起诉期限，行政诉讼法没有规定，造成作为原告的公民、法人或其他组织在行使诉权时面临许多问题。笔者就原告起诉期限问题作一探讨。

    一、起诉期限之６０日起算日

    行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起３个月内提出。法律另有规定的除外。”依据此规定，行政机关作出积极的、明示的具体行政行为，行政行为的作出之日就是相对人起诉期限的起算之日。

    而不作为的具体行政行为，是行政机关消极地不作为，即对相对人的请求既不肯定，也不否定，或者无限期地拖延时日不作出处理。对此类情况，不能确定相对人知道行政机关作出具体行政行为的时间，行政机关告知诉权和起诉期限更是无从谈起，故笔者认为行政机关不作为案件的起诉期限也就无法套用行政诉讼法第三十九条对起诉期限的确定方式。

    最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第三十九条规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起６０日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

    依法行政、高效行政是法律对行政机关的内在和必然要求，人民法院对行政机关的具体行政行为进行司法审查也应体现这个要求。在法律规范对行政机关履行职责没有期限规定的情况下，依《解释》第三十九条的规定，行政机关在接到申请之日起６０日内不履行的，行政相对人有权提起不作为的行政诉讼。

    二、起诉期限最长不得超过２０年

    《解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。

    但应当注意的是，该条有关起诉期限规定的前提是，行政相对人知道具体行政行为的内容，但行政机关没有告知其诉权或者起诉期限。那么不作为行政案件中，是认定行政相对人知道还是不知道行政机关不作为这种具体行政行为的内容呢？

    笔者认为，应当从法理和逻辑上进行探讨，行政行为是指行政主体代表国家行使行政职权所作出的能够直接或间接产生行政法上法律效果的行为，包括作为和不作为两种行为方式。行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为两种，而其中具体行政行为是指行政主体针对特定对象所做的或应作出而事实上未作出，从而引起具体行政法律关系产生、变更和消灭并直接产生法律效果的行为，具体行政行为也包括作为和不作为两种行为方式。对于具体行政行为的内容，作为的具体行政行为的内容是容易理解、非常明显的，不作为的具体行政行为的内容是什么呢？

    笔者认为，“不作为”的内容应当是明确告知不作为以及不作为的理由，即行政机关明确告知对行政相对人的申请不予答复、拒绝履行或拖延履行以及理由。

    行政机关对行政相对人的申请不予答复、拒绝履行或拖延履行，一小部分行政机关会告知行政相对人为什么不作为，这种情况下当然是行政相对人知道了行政机关不作为的内容，则行政相对人的起诉期限依《解释》第四十一条的规定为２年。但在现实生活中，绝大部分行政机关不会告知行政相对人不作为以及理由，行政相对人无从知晓行政机关不作为的内容，这种情形下，应该依《解释》第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，法院不予受理。

    综上所述，笔者认为，在不作为行政诉讼案件中，行政机关既未告知行政相对人诉权和起诉期限，又未告知行政相对人具体行政行为内容即未明确告知不作为及理由的情况下，属于《解释》第四十二条规定的２０年诉讼时效期间，行政相对人在向行政机关提出申请后第１８年后至第２０年期间才明确行政机关不再对其申请作为的，或者属于本条规定的５年诉讼时效期间，行政相对人在向行政机关提出申请后第３年至第５年期间才明确行政机关不再对其申请作为的，行政相对人提起诉讼的权利，应当在向行政机关提出申请后２０年或５年内行使，超过２０年或５年的，法院不予受理。