发生物权争议时应向谁申请确认权利行政机关还是人民法院

   ■我国物权法第三十三条规定：“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。”这一规定中，有两个问题值得讨论：第一，这里所说的争议，是行政争议，还是民事争议？第二，利害关系人是应当向行政机关请求确认，还是向人民法院请求确认？

 

  　　所谓行政争议，是行政机关在行政管理过程中与行政相对人之间产生的争议。不动产物权申请人与登记机关之间由于申请物权登记而产生了行政管理关系，如果申请人与登记机关之间因为物权登记产生了争议，这应该属于行政争议。但是，利害关系人因物权的归属、内容发生的争议则不可能是行政争议。这是因为，不动产物权登记行为不是物权的设立、变动行为，而是行政机关对物权设立、变动结果的确认行为，或者说是物权设立、变动结果的公示。不动产物权的设立、变动除特殊情形下由人民法院的裁判或仲裁机关的裁决产生外，一般由合法建造、买卖、继承、受赠等民事行为产生。由此可见，由于物权设立、变动而产生的法律关系是民事法律关系，在物权设立、变动中产生的争议是民事争议。因此，如果利害关系人对物权归属和内容有异议，只能是平等主体之间的民事争议，不是行政争议。也就是说，物权法第三十三条所说的物权归属、内容的争议是民事争议，不是行政争议。

  　　那么，因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人应该向谁请求确认权利？即有权确认物权争议的机关是人民法院，还是行政机关？这将决定最终产生的诉讼是民事诉讼还是行政诉讼。

  　　物权法是关于物权规范的基本法，但不是关于物权规范的唯一法律。当不动产物权的归属、内容发生争议的时候，物权法第三十三条之所以不明确指出利害关系人应以何种途径请求确认权利，就是因为在物权法出台之前，我国已有土地管理法、农村土地承包法、森林法、矿产资源法、担保法等多部法律涉及到对物权的规范，包括对解决物权争议的规范。因此，笔者认为，如果其他法律对解决物权争议有明确规定、且与物权法的规定无矛盾的，应优先适用其他法律的规定。

对于物权规范来说，土地管理法、农村土地承包法、森林法、矿产资源法等法律与物权法的关系是物权的专门法与物权的普通法的关系，而优先适用专门法的规定是法律适用的一般规律。例如，我国土地管理法第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”我国森林法第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。”根据土地管理法、森林法的上述规定，因为土地所有权和使用权产生的争议，或因为林木、林地所有权和使用权产生的争议，在协商不成时，当事人、利害关系人应该先向行政机关请求处理，对行政机关处理不服的，才可以向人民法院起诉，而不能未经行政机关处理直接向人民法院起诉。矿产资源法等法律也有类似的规定。上述规定，确定了先行政确认、后行政诉讼的解决物权争议的模式。这种模式也适用于已经进行了不动产物权登记的土地所有权和使用权争议及林木、林地所有权和使用权争议。

  　　由于利害关系人对物权归属和内容的争议是平等主体之间的民事争议，因此，除土地管理法、森林法、矿产资源法等法律专门规定的行政确认程序之外，对于其他物权归属和内容有争议的，利害关系人可以请求人民法院确认，由此产生的诉讼是平等主体之间的权利确认之诉，显而易见，这是民事诉讼程序。例如，利害关系人对已经登记的房产所有权归属或共有权发生争议，其性质就是平等主体之间的民事权利争议，相关当事人可以通过民事诉讼程序请求确认权利归属。当然，如果物权争议的各方达成仲裁协议，同意将争议提交仲裁裁决，那么，仲裁程序也可以成为确认有争议的物权归属的有效程序。

  　　对于法律明确规定必须由行政机关确认的物权争议，当事人只能请求行政机关确认，对行政机关确认不服产生的诉讼是行政诉讼；对于其他物权归属和内容的争议，当事人既可以向人民法院请求确认，也可以在达成仲裁协议后通过仲裁程序确认。由此可见，在适用物权法第三十三条有关“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利”的规定时，对这种确认是行政程序还是民事诉讼程序，不能一概而论。但对于一个具体的物权争议，要么是先行政确认后行政诉讼，要么是直接提起民事诉讼；当事人在行政诉讼与民事诉讼之间并无选择权。

  　　那么，对于已经登记的物权，如果利害关系人与登记的权利人对物权的归属发生争议，利害关系人在请求确认权利之前，是否必须依照物权法第十九条的规定申请更正登记和异议登记？即更正登记与异议登记是否是物权确认的必要前置程序？例如利害关系人对已经登记的房产所有权归属有异议，在提起诉讼之前，应否先申请更正登记和异议登记？

  　　应该说，在不动产权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误而需要纠正时，物权法第十九条所规定的更正登记制度和异议登记制度，是一种简便可行的纠正不动产登记错误和保护不动产物权的法律途径，但不应该将这两种登记制度理解为不动产权利人及利害关系人申请纠正登记错误的必经程序。对于不动产登记簿记载的权利人来说，如果发现不动产登记簿记载的事项错误已经造成不良后果，应该有权直接通过行政确认程序或民事诉讼程序来维护自己的权利。对于利害关系人来说，如果发现不动产登记簿记载的事项错误且侵犯了自己的利益，既可以在申请更正登记无果后申请异议登记，然后通过行政确认程序或民事诉讼程序解决争议；也可以绕过申请更正登记的程序，在与不动产登记簿记载的权利人进行协商无果后，直接申请异议登记，然后通过法定程序确认权利归属以解决争议；还可以不进行异议登记而直接申请权利确认或提起诉讼。

  　　异议登记制度的意义在于，在登记的有效期间，不动产登记簿记载的权利人对有异议的不动产不能行使处分权。例如对已登记的房产所有权有异议的利害关系人，如果没有申请异议登记而直接向法院起诉，该房产有可能在诉讼期间被登记的业主处分。当然，利害关系人可以援用诉讼中的财产保全程序或诉前财产保全程序，来达到异议登记制度所要达到的目的。可见，异议登记制度是利害关系人用于保护自己合法权利的法律制度，但不是申请权利确认的前置程序，因此，也不应该成为不动产利害关系人维护不动产权利的必经程序。

蔡　 晖　 王瑞峰