伍玉联：税收与宪政的四重关系

发布日期：2009-06-03 文章来源：互联网

　税收与宪政关系的命题近几年成为法学界更是成为宪法学界和税法学界的热门话题。学者们从不同的角度提出了自己关于财政与宪政、税收与宪政的看法。有学者提出“财政立宪主义”的话题[1]，有学者提出“财政危机中的宪政”问题[2]，还有学者提出了“税收奠定宪政基础”的命题[3]，也有学者提“税收立宪”的问题[4]，还有学者以“公共财政与宪政国家”撰写了博士论文[5]，等等。本文从税收与宪政在经济学上的关系、税收与宪政在政治学上的关系、税收与宪政在历史上的关系、税收与宪政在法律条文上的关系等税收与宪政的四重关系来讨论税收之于宪政的重要意义，希望对当前这个话题的讨论有所促进。

一、税收与宪政的经济学关系
　　从经济学的角度看，税收是公共产品的对价，税收构成宪政的物质基础。人类社会生存发展的需要可以分为两类，一类是私人产品，具有消费上的独占性和排他性，我们使用消费的物品大部分属于这类产品。这类产品可以在市场上通过正常的渠道进行生产和交换。另一类是公共产品，不具有消费上的独占性和排他性，或者说具有消费的非排他性非竞争性，例如国防、环境保护。公共产品的效用只能为社会成员所共享，某人对公共产品的享用并不排斥他人同时享用，也不会减少其享用的数量和质量；而且不论某人是否为公共产品支付费用，都可以从中受益。公共产品的这种特点使其的没有办法从私人市场获得，而只能有政府提供。面对这种情况，哈耶克就说：“我们认为，在发达社会中，政府应当运用它所享有的经由征税而筹集资金的权力，并由此而为人们提供市场因种种缘故而不能提供或不能充分提供的一系列服务。[6]”这样一来，政府为公民提供必要的公共产品，纳税人把税收当作公共产品的对价，也可以说国家公共产品的提供建立在纳税人税收的基础上。税法学家阿尔伯特-亨泽尔用税收债务关系来描述国家和纳税人之间的税务关系，国家和纳税人之间是法律上的债权人和债务人的关系[7]。这样一种关系在任何政治形态和社会形态里都存在，而在现代宪政里，国家与纳税人的关系就更加体现得经济化和对价化。这样，宪政和税收的关系就显得非同一般，没有税收，国家就不可能也不会提供公共产品，而宪政的物质载体的很大一部分就是一个国家的公共产品，离开公共产品的存在，宪政也就没有了依托。可以说，没有税收，也就没有宪政，税收是宪政得以存在的物质基础。

　　不仅如此，在现代经济下，从自由资本主义过渡到垄断资本主义时期后，国家不仅仅要提供传统的公共产品，还要提供一种特别的公共产品，那就是弥补市场失灵的公共产品。刘剑文老师就说，在垄断资本主义条件下，出现了市场失灵，对于私人生活必需而市场机制无法提供的公共产品，就必须由国家（政府）来提供，国家（政府）提供公共产品的经济来源便是公共财政，而税收是公共财政的重要组成部分[8]。

　　因此，从经济学的角度看，税收是公共产品的对价，公共产品是宪政的不可缺少物质载体，从而，税收就是宪政得以存在的物质基础，没有税收就没有宪政。美国著名法学家霍姆斯说：“税收是文明的对价”。在现代经济条件和现代宪政环境下，由于出现了民主的进一步化和经济上的市场失灵现象，国家与纳税人之间的关系更是朝对价化和市场化的方向发展。因此，在现代宪政社会和现代经济里，我们更加可以说，税收就是文明的对价，更是宪政的对价，税收就是宪政的物质基础。

二、税收与宪政的政治学关系
　　在政治哲学的角度，根据古典政治哲学的观点，国家起源于处于自然状态的人们向社会状态过渡时所缔结的社会契约。社会契约的重要内容就是人民让度一部分自有的权利交给国家，国家接受这些让度来的权利用来形式国家职能，为公民提供必要的保护，为公民的正常生活创造条件。在公民让渡的这些权利里，有人身自由权，财产权等各项权利。人身生命权的让渡构成国家执行死刑的基础，人身自由权的让渡构成国家行使刑事徒刑权和行政拘留权的基础，个人经济主体经济自由权的让渡构成国家行使经济规制和经济调控权的基础。而财产权却构成国家开展一切活动的基础，没有财产权的让渡，国家就不会有经济基础去行使任何职能。公民财产权的让渡有多种形式，如罚款、罚金、税收等等，在这些财产让渡的形式里，税收是最主要和最重要的形式。税收构成国家一切活动开展的最主要的经济基础。

　　孟德斯鸠说：“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产。[9]”洛克也指出，“诚然，政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课税赋而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。[10]”

　　这样来看，公民与国家的关系就是一个契约，在达成这个契约的过程当中，税收起到了至关重要的作用。没有税收，这样一个公民让渡权力、然后获得保护的社会契约就没办法达成。在整个社会契约的形成和运转过程中，税收是一根不可缺少的纽带。

　　现代宪政的建立基本上就是在社会契约学说里找到制度设计的理论依据。社会契约思想为宪政提供了一个合理的运行机制：人们以契约形式来确定人民与政府的权利与义务关系，这个契约就是由各种法律组成的法律体系。也就是说，在这样一种政治哲学的角度来看，税收是社会契约得以存在和运转的不可缺少的纽带，也就是宪政得以存在和运转的不可缺少的纽带。

三、税收与宪政的历史关系
　　考察税收与宪政的历史关系，我们可以从英国、法国、美国的宪政革命历程里得出结论。

　　1215年，英国国王约翰王为了筹集军费横征暴敛，领主、教士和城市市民发动了大规模叛乱，迫使约翰王在内忧外患夹击下，被迫签署了限制国王权力的《大宪章》。《大宪章》规定，国王课征超过惯例的赋税必须召集大议会征求“全国公意”。《大宪章》初露用法律条文规定税收的端倪，开启宪政与税收的历史关联。随后的英国宪政的发展历史里，税收与宪政的关联一步步紧密。1628年的《权利请愿书》规定：“没有议会的一致同意，任何人不得被迫给予或出让礼品，贷款，捐助，税金或类似的负担”，从而正式在早期的不成文宪法中确立了税收法定主义。1689年“光荣革命”胜利后，英国国会制定《权利法案》，重申‘国王不经国会同意而任意征税，即为非法’，从而正式确定了近代意义的税收法定主义。在英国的宪政历史里，上面提及的文献就是构成英国宪政的最为重要的文献，这些文献构成了英国宪政的文字历程。在英国的历史上，税收与宪政在最重要的文献里就这样通过这些历史性的法条紧密地联系着。

　　而在法国，1789年法国革命的直接起因是法国国王路易十六为通过新的课税计划召开二级会议，二级会议中的第二等级不满代表资格审查问题反对单独组织国民议会，国王以军队镇压国民议会，力图维持二级会议。第二等级联合巴黎市民为保存国民会与国王展开斗争，由此揭开法国革命的序幕，此后颁布了《人权宣言》，其中14条规定了：“公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期”。1789年法国革命成为法国现代宪政建设的开端，这样，在法国宪政的演进历程里，我们同样看到税收与宪政的不同寻常的关系。

　　美国独立战争的起因是1765年英国政府在殖民地开征印花税和糖税以转嫁战争中1. 4亿英镑的财政亏损。而此前英国政府在殖民地只征收关税。北美殖民地人民担心此例一开，英国政府以后会进一步征收其他税收。便以英国议会无殖民代表参加为由，宣称英国政府无权向殖民地人民征收印花税。但英国政府无视北美人民的呼声颁布了《印花税法》。1765年10月殖民地代表会议在纽约通过了《殖民地人民权利及其不满的宣言》，从此开始了北美殖民地的反英独立战争。革命成功后的美国颁布了1781美国宪法，宪法第1条便是有关税收的规定。美国1781美国宪法同时规定了现代宪政的几项基本原则，权力分立、权力制衡等等。可以说，美国宪政的开始是随着税收革命的开始，或者说是税收成为美国宪政启动的动因。

　　通过上面的论述我们可以看出，在这些国家的历史里，宪政的历程与税收紧紧联系在一起。税收制度的规定是这些国家宪政演进的极为重要一环。甚至可以说，在好多的时候，就是围绕税收开启了宪政演进前进步伐。在这些国家宪政的历程里，是首先触动了税收制度，然后开启了宪政进程。

四、税收与宪政的法律条文关系
除了上面的三重关系之外，还有一个很重要的角度就是税收与宪政在法律条文上的关系。税收与宪政的法律条文关系可以从多个有代表性的宪政国家的法律规定看出。

　　上面历史角度已经论述，1215年英国大宪章形成了“无代表则无税”的思想，1627年的《权利请愿书》规定，“没有议会的一致同意，任何人不得被迫给予或出让礼品、贷款、捐助、税金或类似的负担”，从而在早期的不成文宪法中确立了税收法定主义原则；“光荣革命”后，英国国会制定“权利法案”，重申“国王不经国会同意而任意征税，即为非法”，正式通过法律条文确立了近代意义的税收法定主义。

　　美国宪法第一条第七款规定：一切征税议案应首先在众议院提出，但参议院得以处理其他议案的方式，表示赞同或提出修正案。第八款：国会有权：规定和征收直接税、进口税、捐税和其他税，以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利，但一切进口税、捐税和其他税应全国统一，第九款第十款也涉及到了税收。

　　法国1789年发布的“人权宣言”中，其中虽未直接规定征税问题，但规定人民财产不得任意侵犯，也就包括了征税问题。以后，《法兰西共和国宪法》第34条规定“征税必须以法律规定。

　　德国联邦宪法规定：财政资源分配应保证联邦政府和各州政府能够独立行使各自所负责。联邦税收包括个人所得税、营业税和商品劳务税；州及地方税收包括财产税、工资税、博彩税、特许经营税、房地产税和车辆税。1949年《德意志联邦共和国基本法》专门设置“财政”一章，详细规定了费用的分摊、财政援助、税收立法及分摊、财政平衡、财政管理、联邦和各州的财政关系等内容，对预算收入及其支配作了严格规定，但保障政府制定预算法案的特别权力。基本法第113条规定“联邦政府提议的，或涉及新的支出或可能将回造成新的支出的增加预算支出的法律，需经联邦政府的同意。这也适用于涉及收入降低或可能将来会造成收入降低的法律。”

　　日本宪法第29条规定：不得侵犯财产权，财产权的内容应适合于公共福利，由法律规定之。私有财产在正当的补偿下得收归公用。第30条规定：国民有按照法律规定纳税的义务。《日本国宪法》第84条规定：“课征新税及变更现行的税收，必须依法律或依法律确定的条件”。

　　《意大利宪法》第23条规定“不根据法律，不得规定任何个人税或财产税”。在第一编“公民的权利与义务”的第四章“政治关系”第53条规定：“所有人均须根据其纳税能力，负担公共开支。税收制度应按累进税率原则制定。”

　　马来西亚宪法在第七章“有关财政的规定”第一节“总则”第96条规定：“非经法律授权不得征税。非经联邦法律规定或授权，联邦不得为联邦用途而征收任何国家税或地方税。”

　　约旦宪法在第七章“财政”第111规定：“非依据法律不得征收任何税捐。税捐不包括国库根据政府部门为公众提供服务而征收的各种费用，也不包括国有产业上缴国库的收益。政府应根据累进税率原则征税，以实现平等和社会公正。但是征税不得超过纳税人的负担能力或超过国家经费的需要。” 　

　　西班牙宪法第一章“基本权利和义务”第二节“权利和自由”第二分节“公民的权利和义务”第31条规定：“全体公民视经济能力并据以平等和渐进原则制定的公正的税收制度为维持公共开支作出贡献，这在任何情况下不得为查抄性质的。”第七章“经济与财政”第133条规定：“规定税赋之原始权利为国家所专有，通过法律行使之。自治区和地方机关可根据宪法及法律规定和征收税赋。所有涉及国家税赋之财政收入，均应根据法律规定予以规定。公共行政部门按照法律承担财政义务和进行开支。” 　

　　菲律宾宪法在第六章“立法机关”第28条规定：“税则应统一公平。国会应制定累进税则。国会得立法授权总统在指定范围内，并遵守国会所规定的限制和约束，制定关税率、进口和出口限额、船舶吨税、码头税以及在政府的全国发展计划范围内的其他税或关税。慈善机构、教堂及其所属的牧师住宅或修道院、清真寺院、非盈利的公墓，以及所有实际上直接专用于宗教、慈善和教育目的的土地、建筑物及其增添设备，应予免税。非经国会全体议员通过半数，不得通过准予免税的法律。”

　　我国1982年宪法在第二章“公民的基本权利与义务”中第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。” 　

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　　从上面所举出的情形可以说，大部分的国家，无论历史如何，无论发展程度如何，也无论地理位置如何，都会在宪法上作出对税收的规定。这样一个角度也可以为我们看待税收与宪法的关系引发一些思考。

注释：
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[1] 李龙、朱孔武：《财政立宪主义论纲》，载《法学家》2003年第6期。

[2] 张守文：《财政危机中的宪政问题》，载《法学》2003年第9期。

[3] 贺卫方：“人大审查财政预算的意义”，2003年1月16日《南方周末》。

[4] 王鸿貌、李小明：《税收立宪》，载《法学家》2004年第2期。

[5] 周刚志：《论公共财政与宪政国家》，武汉大学2004年博士论文。

[6] 哈耶克：《法律、立法与自由》（第2、3卷），邓正来、张守东、李静冰译，中国大百科全书出版社2000年版，页332。　

[7] [日] 金子宏：《日本税法原理》，刘多田等译，中国财政经济出版社。1989年版，第19-20页。

[8] 刘剑文主编：《财税法学》高等教育出版社2004年版，第349页。

[9] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年版，页213。

[10] [英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，页88。

作者简介：伍玉联（1982。11－），北京大学法学院2004级硕士研究生，财税法方向。

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