行使WTO法定权利亟需改进的若干法律问题

　　内容提要: 入世5年多来，我国在认真履行入世承诺的同时，积极参加多边贸易谈判与制定规则并行使WTO法赋予的权利。认真总结经验、查找存在的问题、寻求相应对策，有利于我国在WTO法律体制下充分、有效地行使法定权利，维护我国的产业安全和国家利益。

　　我国自2001年12月11日正式加入WTO以来，在认真履行WTO法定义务的同时，充分行使了WTO的法定权利，国民经济快速发展，对外贸易连年创下新高。我国作为WTO最大的发展中国家成员，主要是通过认真履行我国的人世承诺、积极参与多边贸易谈判与制定规则等工作以促进WTO法的发展。

　　WTO法赋予成员方的权利是极为广泛的，而这些权利只有通过国内立法和执法，并采取反倾销、反补贴与保障措施三种基本的贸易救济措施才能得以行使和实现。加入WTO后，我国在全国范围内进行的全面修法与立法活动，以及积极采取的反倾销和保障措施等救济手段，都从各个方面有效地维护了国家、企业和个人的合法权益。然而，考察国内某些贸易法规和政策的内容以及执法实践，不难发现其中尚存有不少问题，成为阻碍权利行使，或降低权利行使效率的重要原因，有必要及时加以改进。

　　一、国内产业扶持政策的问题与调整

　　中美关于“中国集成电路增值税案”的纠纷，产生的原由正是我国入世前后公布实施的一套有关鼓励软件产业和集成电路产业发展的税收优惠政策中含有与WTO国民待遇和最惠国待遇原则相悖的某些规定，导致在实施过程中被美方认为对其集成电路产品构成歧视性增税，欧盟、日本、墨西哥等也持同样观点。

　　考察这些法律文件的内容，即可看出2000年国务院公布的《关于鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策的通知》和2002年财政部、国家税务总局公布的《关于进步鼓励软件产业和集成电路产业发展税收政策的通知》两个文件对国内集成电路企业退还增值税的规定明显违反了WTO的国民待遇原则；同时发现2002年财政部、国家税务总局《关于部分国内设计国外流片加工的集成电路产品进口税收政策的通知》规定对于国内设计并具有自主知识产权的集成电路产品，因技术问题而到国外流片、加工的，中国对其实行优惠进口关税，同时超过6％部分的进口环节增值税可享受即征即退的优惠待遇，而这优惠是其他同类外国产品所不能享受的，这一规定显然与WTO最惠国待遇相抵触。问题已十分清楚，我国政策制订部门的本意旨在扶持和促进本国软件产业和集成电路产业的发展，而忽视了WTO非歧视性原则。该案的解决给我们这样一个启示，扶持国内产业的发展是不能依靠歧视性优惠措施的，它可能在某一特定时期起到某些促进作用，但又可能带来诉讼的麻烦并影响国家问的关系。

　　其实WTO《补贴与反补贴措施协定》对于研究与开发的补贴确立为“不可诉补贴”，并对研发活动的补贴范围、水平和成本比重作出了详尽规定。我国完全可以按照该项“不可诉补贴”来构建扶持软件产业和集成电路产业的政策体系，即将直接的税收优惠方式转变为间接的扶持措施，这就是说要从生产环节优惠向研发环节优惠转移和要从给予生产企业优惠向支持创新和产业孵化体系转移。[1]只有这样，才能既扶持了国内产业的发展，又不至于违反WTO基本原则。

　　鉴于中美已就该案达成了《谅解备忘录》，歧视性征税问题已获得解决，笔者建议，我国相关部门应及时废止上述歧视性规定并调整国内产业的扶持政策，寻找既符合WTO法要求又能扶持产业发展的新途径。

　　二、反倾销执法的问题与改善

　　加入WTO后，我国反倾销立案数量不断增加，成为世界上主要运用反倾销调查措施的发展中国家之一。然而在实施反倾销措施领域，特别是在反倾销执法方面，我国尚缺乏经验，从而招致一些被调查成员的质疑和抨击。

　　2005年10月3日，日本在WTO抨击我国反倾销执法就是一例。[2]抨击的例子如下：（1）2004年5月12日对双酚发起的调查中，中国主管机关是在没有对申请中提供的证据的准确性和充分性审查清楚的情况下发起的，有违WTO《反倾销协定》第5．3条规定之嫌；（2）在对2003年11月22日终裁的甲苯二异氰酸酯提起的复审中，中国主管机关在没有肯定性信息和正当理由的情况下就提起，实与WTO《反倾销协定》第11．2条不符；（3）在对苯二异氰酸发起的调查中，中国主管机关在没有肯定性证据的基础上做出了损害的认定，也有悖WTO《反倾销协定》第3．1条、3．4条和3．5条的规定；（4）在对核苷酸类食品添加剂发起的调查中，中国主管机关仅以国内产业的申请为依据，在没有考虑应诉者提供的证据和信息的情况下就做出了裁定，与WTO《反倾销协定》第6．8条及其附件二第5和第6款关于“透明度与提供评论的机会”之规定不符。

　　又如，2005年9月26日，美国在WTO就中国反倾销执法提出了许多质问，其中最为主要的问题是：（1）中国尚未履行WTO《反倾销协定》第16．5条项下的通知义务，即应向反倾销措施委员会通知如下法规和规章：约束征管部门和海关总署之反倾销税收规则；反倾销公开信息查阅规则；商务部行政复议实施规则；审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定等。（2）中国商务部损害调查局在作出终裁之前应按《反倾销协定》第6．9条的规定，将“构成是否实施最终措施决定依据的基本事实通知所有利害关系方”。此外，美国商务部一向密切监视我国反倾销执法，一些贸易官员抨击我国反倾销程序总体上缺乏透明度，如在“中国对美国牛皮箱纸板反倾销案”中，美国产业代表认为中国使用了不正确的数据作为损害认定的依据，并且对如何确定损害仅提供了十分有限的描述。

　　以上日本和美国对我国反倾销执法的质疑与抨击，不一定有理或符合事实。然而，笔者认为，这些质疑和抨击却也值得我们思考和检讨，并从中吸取经验和教训。就像上述牛皮箱纸板反倾销案，据外电报道，2006年1月11日中国已撤销对该案的反倾销令，这是在美国政府威胁将此事诉诸WTO48小时后中国作出的让步。[3]该行为自然引起人们的质疑，如果中国主管机关的执法没有违反其承担的WTO《反倾销协定》项下的义务，为什么会在受到美国政府的威胁之后而作出让步呢？除非损害的认定没有肯定性证据，又或者有某些不方便公开的情形，抑或出于其他考虑，我们就无法得知了。总之，笔者以为，只有在WTO规则框架下不断规范我国的反倾销执法行为，才能进一步用好反倾销措施。为此，我们应做到以下几点：

　　1．尽快按照上位法，即2004年《反倾销条例》修改之前发布的有关涉及调查程序和实体问题的行政法规和部门规章中的冲突规定；

　　2．加强海关的执法力度，增强反倾销税征收的确定性和严肃性；

　　3．进一步规范主管机关的调查行为，包括发起调查须对证据的准确性和充分性加以审查，提起复审时须有肯定性信息和正当理由，损害的认定须有肯定性证据等等；

　　4．加大执法的透明度，包括及时向WTO反倾销措施委员会通知修订或新订的相关法规和规章，向所有利害关系方通知构成是否实施最终措施决定依据的基本事实等。

　　只有这样，我国的反倾销执法方能得到改善，从而既保证我国切实履行WTO《反倾销协定》的义务，又能充分行使我国作为WTO成员的相关权利。

　　三、农业补贴政策的问题与改进

　　入世前四年间，在农产品关税措施方面，我国平均关税由人世前的23．2％降到15．3％；在非关税措施方面，我国对粮、棉、油、糖、化肥等关系国计民生的大宗商品的进口已按人世承诺逐步完善了关税配额管理体制。基于种种原因我国被反补贴调查的案件尚为数不多，而对进口产品尚未发起任何反补贴调查。这绝非说明补贴进口产品不存在，相反因补贴而给我国相关产业造成严重损害的例子屡见不鲜。仅是美国近年来每年对出口棉花以30亿美元的大笔补贴，就可能使中国年损失2．08亿美元的收入，并丧失72万个工作岗位。美国对华的棉花销量从2001年的4．8万吨增至2004年的106万吨，2005年进口量将飚升至300万吨。[4]廉价的美国棉花已冲击我国农产品市场和农民，实质阻碍了我国棉花产业的发展。我国对进口补贴产品未发起调查的原因之一是农业补贴具有合法性与措施的隐蔽性等特点，因为WTO《农业协定》规定，“绿箱政策”和“蓝箱政策”措施是不受限制和约束的。因此，WTO成立后，欧盟仍然是全球最大的出口补贴使用者，与瑞士、美国和挪威4个成员的出口补贴竟达到了全球的97％。[5]这就是发达成员合法运用《农业协定》允许的“绿箱”、“蓝箱”补贴保护本国农业的借口。相反，发展中成员由于经济实力弱而缺乏对农业的出口补贴与国内支持，只能换之以较高关税来保护本国的相关产业。在农业补贴问题上，发达国家成员与发展中国家成员之间始终存在尖锐的矛盾。

　　在多哈回合谈判中，农业是核心问题。由于以欧美为代表的发达成员均对本国农业提供了巨额补贴，如美国总统布什于2002年5月签署了《农业安全与农村投资法案》（The Farm Security and Rural Investment Act），计划在今后十年内用于农业的拨款将达到1900亿美元，比现在的拨款额增加近80％；2003年2月20日，美国总统又签署了《农业援助法案》（Agricultural Assistance Act），向遭受自然灾害的生产者提供直接补贴，其目的是为了扩大2002年《农业安全与农村投资法案》的产品补贴范围以及确保本国农民最大限度地得到农业补贴。[6]而欧盟则于2003年6月通过了《欧盟共同农业政策改革方案》，将大部分直接补贴转移到开发专项费用上，从而使直接补贴与产量脱钩，并且将农业补贴额度与环保、食品安全等标准挂钩。日本也于1999年颁布了《农业基本法》和《农业改革方案》，减少对农产品的直接补贴，而逐步加大对农业基础设施、农业环境保护和农业结构调整的财政支持力度，同时还加大对山区农业的扶持并实施农业保险政策。总之，以上农业政策的核心都是为了实施有效的收入补贴，保护本国的农业生产水平。可以说发达国家成员都用尽了WTO《农业协定》的各项所谓合法补贴措施，其国内农业改革方案的改革仅仅是农业补贴方式的改变。仅“绿箱措施”一项，美国的农业补贴就有512亿美元，欧盟为209亿美元，日本为204亿美元。这些发达成员对其农业的巨额补贴，对广大发展中成员的利益造成了巨大损害。因此，在多哈回合的出口补贴谈判问题上，广大发展中国家成员强烈要求发达国家成员在谈判结束后3～5年内取消出口补贴。而在国内支持方面，美国建议“黄箱”削减60％；在市场准入方面，20国集团要求发达国家成员关税平均削减54％，发展中国家成员削减水平为发达成员的2/3，同时特殊产品享有更大的灵活性。[7]

　　2005年12月的香港部长级会议已达成了框架协议，发达成员同意在2006年取消所有形式的棉花出口补贴，并于2013年底前取消所有形式的农产品出口补贴；各成员同意按照“协调方式”分段削减国内支持和综合支持总量（这种方式的特点是对更高的国内支持进行更大的削减）；在市场准入方面，同意在从价关税的基础上按“协调方式”削减进口约束关税，并给予发展中成员“特殊产品”和建立在“数量触发”基础上的“特殊保障措施”以灵活性。

　　在当前新农业框架协议下，我国农业补贴政策的走向必须重新确定。审视我国的农业补贴政策，特别是在WTO《农业协定》约束下的补贴政策，发现现行的“绿箱”补贴水平呈增长趋势，但总量太少，达不到促进农业发展的要求；对微量允许标准内的“黄箱”支持利用很不够，对特定产品的支持力度也很低；而“蓝箱”补贴并未派上用场。同时也存在不重视农业保险和农业补贴立法等问题。为了面对新形势的挑战，我们应当借鉴欧、美、日发达成员的经验，改革我国现行农业补贴制度，以保护我国农业安全并促进其持续发展。

　　1．加强农业补贴立法。在这一方面，美国和欧盟的做法很值得我国借鉴。美国2002和2003年关于农业补贴的两项重要立法，欧盟2000和2003年两次农业政策改革方案的出台均充分说明了美、欧对本国农业发展的高度重视，更表明了它们善于将相关做法合法化并及时改善的一贯态度。相比，我国农业补贴显得极为欠缺，且不说我国尚无一部可行的农业补贴法，就是我国的《农业法》、《渔业法》、《草原法》、《动物防疫法》、《植物检疫条例》关于农业补贴的规定也存在着过于原则和不尽合理之嫌。据此，笔者以为，在当前的背景下，我们只有根据WTO《农业协定》和农业框架协议制定《农业补贴法》，才能提高我国农民的收入和促进农村经济的可持续发展。

　　2．尽力用好“绿箱”补贴。“绿箱”补贴是WTO规则允许的补贴措施，具体可从三个方面加大补贴力度，一是加大对农业基础设施的补贴，包括对水利工程、桥梁道路的建设与治理；二是增加对农业科学研究的投入，例如资助并奖励农业高科技的创新，具体可通过多种方式鼓励和促进农业科研水平的提高；三是加大对农村基础教育的投入，以提高农民的文化科技素质。

　　3．调整“黄箱”政策。按照WTO《农业协定》第6．4条的规定，发达成员对一特定产品运用“黄箱”补贴的“微量许可比例”不得超过该成员一基本农业产品在相关年度内生产总值的5％；而对非特定产品的国内支持不得超过该成员相关年度农业生产总值的5％。在入世谈判时，我国获得的最大补贴比例为年度国内农业生产总值的8．5％。据此，我国在《加人工作组报告书》第235段中承诺上述“微量许可比例”均为8．5％。[8]因此，我国运用该项支持时，只能按照我国承诺的该项比例。其实，我国的“黄箱”补贴水平是很低的，距该比例还有较大空间。今后，我国应将此项支持向具有比较优势的农产品倾斜，目前我国的农业GDF'已超过2万亿元，每年的“微量许可比例”可达1750亿元，[9]只要我们用好该比例，我国的农产品供给安全就能得到保障。此外，还应借鉴欧盟共同农业政策的改革经验，将大部分直接补贴转移到开发专项费用上，从而增加对农民的“不挂钩”的直接收入支持。

　　4．建立农业保险制度。农业保险是发达成员用以保护本国农业的又一项重要措施，只要该项措施是按照WTO《农业协定》附件2第7、8条的要求实施，即被视为合法。美国2003年的《农业援助法案》就是对农业保险制度的确立，该法案主要包括作物灾害计划、牲畜补偿计划、牲畜援助计划和其他补助措施，在执行这些计划中均采用直接补贴方式，这种方式本身与WTO农业补贴规则并无不符。因此，这种立法经验值得我们吸取，通过立法形式确立该项保险制度，对从事农业保险的机构应给予保费补贴，从而使农民以低保费普遍参加农业保险，一旦发生自然灾害即可从保险中获得补偿。

　　5．尝试使用“蓝箱”补贴措施。“蓝箱”补贴规定于WTO《农业协定》第6．5条之中，指出一些与农产品限产计划有关的补贴（如休耕补贴）可纳入“蓝箱”补贴，免予削减承诺，并不计入一成员关于现行综合支持总量之中，此类支付按固定面积和产量给予或按基期生产水平的85％或85％以下给予。“蓝箱”补贴最初的两个主要使用者是美国和欧盟，但美国《农业法》已将“蓝箱”措施转变为“绿箱”措施，目前仅有欧盟成为“蓝箱”措施的主要使用者。此外，世界上还有冰岛、挪威和斯洛伐克三个国家使用该项措施。[10]农业框架协议对“蓝箱”政策的改革，完全可能使美国重新使用该项措施以回避“黄箱”政策削减承诺，因为美国现行的综合支持总量已将达到其承诺的约束水平，把部分“黄箱”政策转移到“蓝箱”政策是其农业支持结构调整的现实选择。正如一位学者所言，新“蓝箱”政策对绝大多数发展中成员来说无异于一张空头支票，画饼充饥。对我国来说，在“绿箱”政策还没有能够用足的情况下，在未来相当长的一段时间内我国还谈不上充分利用“蓝箱”政策，这是因为，2003年我国农林牧业总产值为26554．2亿元，5％的“蓝箱”补贴就是1327．71亿元。[11]虽然笔者不反对这种观点，但也赞同考虑尝试使用“蓝箱”措施的观点，例如对羊毛受冲击的内蒙古和新疆主产区的牧民，按3年平均饲养量的50％给予一定金额的资金补贴；对吉林、黑龙江受冲击最严重、缺乏再生产周转金的大豆和玉米主产县的纯农民，按耕地面积50％进行一定金额的收入补贴等。[12]

　　6．充分利用《农业协定》的地区援助计划。根据《农业协定》附件2第13条关于地区援助计划仅限于对条件贫困地区的生产者实施的规定，我们应充分利用这一项优惠待遇。我国幅员辽阔，经济发展极不平衡，地区贫富悬殊，对贫困地区的农业加大投入十分必要。例如，我国应加强对中西部贫困地区的农业支持力度，促进其生产效率的提高并尽快脱贫。同时，由于其特殊的生态地理位置，加大对这些地区生态环境保护的投入则显得尤为重要。在这一方面，日本对山区农业的扶持政策可供我们参考。

　　7．考虑对进口农产品行使反补贴权利。对进口农产品实施反补贴比对其它进口产品的反补贴难度更大，不仅仅是因为补贴措施的“合法性”与隐蔽性，更是由于我国农产品反补贴主体缺乏有效性而造成无能力反补贴的事实。按照我国2004年《反补贴条例》第13、17条的规定，自然人、法人或者有关组织可依照该条例的规定书面向商务部提出反补贴调查。只要支持者的产量占支持者和反对者的总产量的50％以上的，可启动反补贴调查；但表示支持的国内生产者的产量不足国内同类产品总产量的25％的，不得启动反补贴调查。从理论上分析，我国农民、农业生产单位众多，可充当反补贴主体者亦众多，但从实际来看，有条件和有能力提起反补贴者很少。原因是：（1）我国农产品以家庭承包经营为主，农产品生产分散于各个农户，无条件、无能力、无积极性提起反补贴；（2）农产品生产与经营脱节，尤其是国有粮棉油经营者与生产者的利益脱节，当面对同类进口补贴农产品时由经营者代表生产者提起反补贴缺乏利益驱动；（3）农业行业协会缺乏或未能发挥作用。以上原因直接制约了我国对进口农产品反补贴调查程序的启动。为了维护我国农民的利益和农业产业的安全与发展，笔者以为，我们当前应设法实行规模生产与经营；改革农产品流通体制，促进农业产业化以解决生产与经营脱节的问题；通过完善反补贴立法，合理确立反补贴申请人资格，确立农业行业协会的法律地位并赋予相应的职权。通过以上做法，可尽快培育和确立我国对进口农产品反补贴的有效主体。

　　注释:

　　[1]陈安主编：《国防经济法学刊》（第10卷），北京大学出版社2004年版，第261—271页。

　　[2]龚柏华：《日本在WTO抨击中国反倾销做法》，载《WTO快讯》2005年第：100期，第31～32页。

　　[3]龚柏华：《迫于WTO诉讼压力，中国“撤回”对美牛皮箱纸板反倾销令》，载《WTO快讯》2006年第105期，第21页。

　　[4]龚柏华：《廉价美国棉花冲击中国农民》，载《WTO快讯》2005年第103期，第26期。

　　[5]薛荣久、樊瑛等：《多哈回合与中国》，对外经济贸易大学出版社2004年版，第72页。

　　[6]蓝海涛：《各国2003年农业援助法案及农业补贴新动态》，载《农业经济问题》2004年第2期，第75～77页。

　　[7]龚柏华：《进行中的WTO香港部长会议》，载《WTO快讯》2005年第103期，第11～12页。

　　[8]Supachai Panitchpakdi，Mark L Clifford，China and the WTO，John Wiley＆Sons（Asia）Pte Ltd 2002，p165；对外贸易经济合作部世贸任司译：《中国加入世界贸易组织法律文件》，法律出版社2002年版，第814页。

　　[9]陈安：《坎昆会议对农业补贴的争议及我国农业补贴相应对策研究》，载《国际经济法学刊》2004年第10卷，法律出版社2004年版，第307页。

　　[10]Dr Melaku Geboy Desta，The Law of International Trade in Agricultural Products，Kluwer Law International 2002，pp411—412．[11]符金陵：《WTO蓝箱政策改革对美国农业支持政策的影响》，载《农业经济问题》2005年第5期，第78页。

　　[12]马晓河、蓝海涛：《加入WTO后我国农业补贴政策研究》，载《管理世界》2002年第5期，第75页。（南京经济学院·沈木珠）

　　出处:《法学杂志》2007年第6期