论非诉行政执行案件的合法性审查

    所谓非诉行政执行，就是人民法院根据行政诉讼法的规定，依行政机关或者具体行政行为确定的权利人的申请，对行政机关作出的具体行政行为，行政相对人在法定期限内不申请复议也不起诉，又不自动履行或不完全履行，人民法院进行受理、审查和执行，从而使具体行政行为得以实现的一种法律制度①。它既是行政行为的一种延伸，也是人民法院对行政行为进行司法监督的一种形式，是法院行政审判工作的一个重要方面。

    2000年最高人民法院发布实施《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，该《解释》除了适当放宽了行政机关申请执行的条件外，对这类案件立案条件、审查的机构、适用的法律、执行的时限等作了较为明确的规定，还增加了申请执行前的财产保全条款。这在一定程度上有利于提高非诉行政执行案件的办案质量，但是仍然没有彻底解决各地人民法院在司法实践中存在的审查方式、标准不统一和具体行政行为执行不力的冲突问题。如何对具体行政行为进行合法性审查，采用什么样的方式和标准进行审查，本条款没有进行具体的解释说明，使人民法院对具体行政行为的合法性审查缺乏可操作性。笔者就针对在非诉行政执行案件中如何界定合法性审查的方式和标准，谈谈个人的观点。

    二、合法性审查是人民法院的法定职责

    人民法院对非诉行政案件的执行在《中华人民共和国行政诉讼法》第66条中已作出明确规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行，”行政机关申请强制执行其具体行政行为的案件，人民法院是否应当对具体行政行为的合法性进行审查，对此有不同意见。一种意见认为，无需进行合法性审查。其理由：１.申请执行的具体行政行为已不具有可诉性，即当事人在法定期限内不起诉，已经丧失了起诉权；因而也就不属于司法审查的范围；２.人民法院对行政机关申请执行其具体行政行为的案件，只能对其申请的条件是否符合规定作程序性审查，而不能对具体行政行为作实体性审查；３.人民法院对具体行政行为强制执行后，如果具体行政行为违法或错误，给被执行人造成损失，应当由作出具体行政行为的行政机关负责赔偿。另一种意见认为，应当对具体行政行为的合法性进行审查。理由有：１.当事人对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政诉讼法及有关法律法规规定行政机关可以申请人民法院强制执行，而没有赋予大多数行政机关行政强制权，其根本意义仍在于建立一种司法权与行政权的监督制约机制，人民法院必须依法行使法律授予的这种司法审查权，而不得放弃这种法定职责；２.既然有申请就应当有审查，申请的结果有两种可能，即接受申请决定予以执行和不接受申请决定不予执行，如果申请只能有一种可能即必须执行，那么申请就不应当申请，而是交付或由人民法院强制执行，如果是这样，人民法院就成了行政机关的执行机构；3.具体行政行为一经人民法院决定执行，即属于司法执行的性质，表明具体行政行为的合法性已经得到人民法院的司法确认，而由人民法院的性质所决定，其所有的司法行为，都必须体现审判机关的合法性和公证性。那种认为只要行政机关的申请符合程序规定，无论具体行政行为是否合法正确都应当予以执行，即使执行的具体行政行为违法错误，与人民法院也不相关的观点，显然是不符合立法本意，也是与人民法院的宗旨相背离的；4.当事人对具体行政行为不起诉也不履行的原因比较复杂，行政机关申请人民法院强制执行的具体行政行为违法错误的情况也时有发生，一些法院不经审查就交付执行而造成严重后果的教训是深刻的，因此，人民法院认真履行对具体行政行为合法性审查的职责，既具有合法性，也具有合理性②。还有一种意见认为，人民法院应对具体行政行为进行全面审查，即应按照行政诉讼法规定的审查诉讼案件的方式、程序进行审查，其理由是：１.对申请执行的具体行政行为进行全面审查符合行政诉讼法第５条规定的合法性审查原则；２.全面审查包括对申请执行的具体行政行为的事实、证据、程序、主体的合法性审查，任何一个具体行政行为的合法性都必须具备一定的事实要件，才可能是有效的，如果不对事实主体进行审查，只对程序是否合法进行审查，申请执行的具体行政行为的合法性就无法确认；３.从行政诉讼的立法目的看，一是保护公民、法人及其他组织的合法权益；二是监督行政机关依法行政。而法院的行政强制执行是一种司法行为，与公民、法人及其他组织的切身利益息息相关，如果不对申请执行的具体行政行为进行全面审查，就不能有效地贯彻行政诉讼法的立法目的和宗旨，确立了人民法院审理行政案件的审查原则。笔者倾向第二种意见，如果经审查发现该具体行政行为确有明显违法，可以裁定不准予强制执行。笔者认为，对非诉行政执行案件的审查也不能与行政诉讼案件的审查方式，程序一样相提并论，法院审理行政诉讼案件的目的是通过对具体行政行为合法性审查，达到维护和监督行政机关依法行使职权，以法律手段促使行政机关改善执法活动，规范执法行为。而非诉行政执行案件的强制执行目的是以司法手段强化行政管理，维护国家利益、公共利益或者他人的合法权益，保证行政权的完善统一，促使行政相对人自觉、及时、全面履行义务。可见，两者的目的不完全相同，全面审查的观点混淆了两者的界定和目的，过多地强调司法监督的作用，全面审查是照搬行政诉讼案件的审查方式来审查非诉行政执行案件，这种观点是不客观的，也是脱离实际的。2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定：“人民法院受理行政机关审请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查。并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”。 由以上规定可以看出，法院在非诉行政执行中，对具体行政行为进行合法性审查，是人民法院的法定职责，这是司法权监督行政权的体现。

    三、合法性审查的方式和标准的正确运用

    人民法院对申请执行的具体行政行为的合法性有审查的权力。但是这种权力的行使在理论上和实践中一直没有很好解决，人民法院在对申请执行的具体行政行为审查标准上，审查的方式上如何掌握，仍存在分歧意见，有的认为，法院在非诉行政执行案件的审查上应当是严格审查标准，应当采用《行政诉讼法》第54条确立的标准，因为无论是被诉具体行政行为还是非诉具体行政行为，其合法性的标准应该是一样的，不进行严格审查，就无法认定具体行政行为是否合法有效，法院就无法决定是否准予强制执行。有的认为，法院在非诉行政执行中的审查不应当和诉讼审查标准完全一样，只对申请执行的程序和条件是否合法进行审查，而无须对具体行政行为是否合法进行审查，因为该具体行政行为已失去了进入司法审查程序的期限，法院就不能对其进行合法性审查，如果采用诉讼审查的标准，《行政诉讼法》关于起诉期限的规定也就失去了意义；还有的认为，法院在非诉行政执行的审查上应当采取适当性审查，主张以是否明显或严重影响具体行政行为合法性和被执行人实体合法权益为标准进行审查。因为非诉行政执行案件的审查不能与诉讼案件的审查相混同。二者应当有所区别，法院受理非诉行政案件的目的，是以司法手段强化行政管理，维护社会公共利益，审查的标准应放在是否明显或严重影响具体行政行为合法性，侵犯被执行人合法权益上。因此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》采纳了最后一种观点，该《解释》第95条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：(一)明显缺乏事实根据的；(二)明显缺乏法律依据的；(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”《解释》关于非诉行政执行的审查标准规定，与《行政诉讼法》第54条关于诉讼审查标准的规定相比，其严格程度大为降低。笔者认为，人民法院对非诉行政执行案件的审查应该从以下几个方面进行：

    l、对非诉行政执行案件的审查是人民法院行使司法权的表现。对行政机关申请法院强制执行其具体行政行为的，法院一但立案受理，就有权对其具体行政行为进行审查。如果行政机关申请什么，法院就执行什么，就使法院成为行政机关的执行机关。这与法院是司法机关的性质相悖。人民法院就是通过对非诉具体行政行为的审查和执行，避免行政机关滥用执行权损害公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。

    2、对具体行政行为的程序和实体进行合法性审查。法院对非诉行政执行案件的审查是一种实质性审查，这就要求法院不能仅看行政机关材料是否齐全，手续是否具备，还必须对行政机关作出的具体行政行为的程序是否合法和实体是否正确进行审查，也就是要审查具体行政行为是否有事实依据、法律依据，行政机关是否超越职权、滥用职权，是否违反法定程序等。经审查，具体行政行为存在程序上和实体上的不合法或者有重大明显违法的，人民法院都应当作出不准予强制执行裁定。

    3、在对非诉执行行政案件进行合法性审查中，除了对是否存在重大明显违法的具体行政行为进行审查外，还应当对无效的具体行政行为进行审查。所谓无效的具体行政行为是指没有法定依据或者不遵守法定程序作出的具体行政行为，包括：⑴法律文书没有送达的；⑵行政机关无职权的；⑶行政合同严重违反法律规定的；⑷行政处罚不告知处罚事实和理由的；⑸法律、法规规定的其他无效情形。法院对非诉行政执行案件的审查不是诉讼审查。司法解释规定法院对非诉行政执行案件要进行合法性审查而非程序性审查，但是这种审查毕竟不同于诉讼，它没有设定双方当事人对抗辩论的程序，而是通过对行政机关申请执行时提供的材料进行审查，来判断具体行政行为的合法性。

    4、将听证程序纳入非诉行政执行案件的审查程序之中。所谓听证程序：是指国家机关作出行政处罚决定之前，给当事人和利害关系人与其面对面的，对要认定的违法事实进行举证质证、提供反证、质问、辩论和陈述等的程序，听证是较为正规的听取当事人和利害关系人意见的程序③。让申请机关和被执行人提出自己的事实，举出自己的证据，并相对质证，有理讲在法庭上，让其充分发表自己的意见，消除被执行人的疑虑，使其自觉履行，从而提高行政效能。因此，对非诉行政执行案件实行公开听证，公开审查行政机关申请强制执行的具体行政行为的合法性，与书面审查的方式相结合的措施，不仅增强了非诉行政执行案件审查的透明度，也是支持行政机关依法行政、保护行政管理相对人合法权益的具体体现。

    1、张树义著:《行政法与行政诉讼法学》高等教育出版社 2002年9月第一版 

    2、最高人民法院行政审判庭编写《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义中国城市出版社2000年6月第一版，第198页

    3、最高人民法院行政审判庭编写《中华人民共和国行政处罚法》释义与讲座警官教育出版社1996年5月，第273页

    　　　　　　作者：马斌