行政公益诉讼制度的多维性建构——以政治国家和公民社会的制衡与互动为视角

我国目前构建的和谐社会，理应是主体多元化、利益多元化和价值多元化的社会，其中利益多元化是主体和价值多元化的必然反映。因此，和谐社会的核心要件应该是利益协调和安定有序，[1]尤其是社会公共利益与其他各种利益的协调与平衡应该成为和谐社会的重要表征。现有的公益诉讼多为行政公益诉讼，大多与行政主体的违法作为或不作为有关。而由于缺乏相关的诉讼制约机制，对行政主体违法侵犯公共利益的行为得不到遏制，这就形成了经济与社会发展中极不和谐的一面。进而影响到构建和谐社会的大局。因此，尽快建立行政公益诉讼制度对保护公共利益与促进依法行政将有着现实而迫切的意义。本文拟从行政公益纠纷的现状入手。以政治国家和公民社会的制衡与互动为视角，探究行政公益纠纷背后的深层次原因；进而分析、考察公民社会在当代中国构建行政公益诉讼制度中应用的可行性：然后，从多维的角度对行政公益诉讼制度的建立提出初步设想，以期对决策者把握社会发展的脉络并推动社会向着和谐、健康的方向发展提供参考和借鉴。

　　一、实证考量：行政公益受损与救济缺失

　　当前公共利益不断受到政府违法或不当的行政行为的侵害而无法获得相应的法律救济，这就构成了社会矛盾的重要内容之一，但依据我国现行《行政诉讼法》，法院无权对这类案件进行审查，致使我国的行政诉讼制度出现了尴尬的局面。

　　（一）政府机关的违法行政行为

　　1．违法的抽象行政行为。主要表现在制定的规范性文件中有些没有统一的程序规范，制定主体混乱，越权现象普遍，内容与上级规范性文件抵触，直接给相对人设定义务等等。由于抽象行政行为对象的普遍性和效力的后及性，违法的抽象行政行为将导致同样的侵害在一定范围内连续发生。使众多的相对人遭受损害。从这个意义上讲，抽象行政行为比具体行政行为更具危险性和破坏力。对其合法性的监督和审查也更具迫切性和现实性。但依据现行《行政诉讼法》它们是被排除在受案范围之外的，受害者无法依法对这类违法行为请求司法救济。2．违法的具体行政行为。主要表现在以下两个方面。一是政府违法或不当的规划行为侵害公益。伴随着经济的发展，各地的市政建设方兴未艾，政府规划部门的职责尤显突出，有时欠缺科学性与合理性的规划行为就会侵害一定区域内的社会公益。例如2001年下半年，经过南京市规划局的规划设计，南京市在紫金山顶开建一个圆形的观景台。[2]政府此举不仅破坏了紫金山自然景观的和谐，而且侵害了人们享受自然景观所带来的精神上愉悦的权利，还使得生活在紫金山下的南京市民无形中有一种被监视的感觉，这显然是一种侵害社会公益的政府行为。又如西海郡故城遗址在青海省海北州海晏县，是我国保存最为完整的故城遗址，属于国家级保护文物，是汉代王莽称帝时所建造。可是，海晏县政府认为这几年海晏县财政非常困难，为了城镇规划、经济发展以及当地人的饭碗问题，县政府向省交通厅提出，让公路横穿这座近二千年历史的汉代古城。省交通厅批准了海晏县政府的申请，使得这座千年古城变得面目全非。[3]同样的情况，在异国却有着完全不同的结果。如美国联邦判例法记载的“大坝让小鱼”的判例。㈤二是政府或政府部门的行政不作为常常会侵害社会公益。作为国家利益和社会公共利益的维护者，行政机关不得自由放弃或转让其行政职权，如果行政机关应该履行职责而不履行，就是不作为的违法行政行为。2000年3月，著名画家严正学发现台州市椒江区文化馆在中山路小学门口经营娱乐总汇桑拿中心KTV包间，纵容色情活动，并曾在1999年国庆节期间举行格调低下的表演。他愤而以“行政不作为”为案由，将椒江区文化馆主管单位椒江区文体局告上法庭。一审结果，椒江区法院以他没有“亲眼目睹”色情表演，自身合法权益没有受到侵害。因而没有诉讼主体资格为由，判决他败诉。[5]

　　（二）政府机关对国有资产的监管乏力行为

　　改革开放20多年来，在国有资产不断壮大的同时。某些政府主管部门放弃了政府对国有企业的监管权。导致国有资产流失非常严重，按其客观方面分类具体可以分为以下两种。1．非法占有、转移国有资产的违法行为。据国有资产管理局的统计和测算，1985—1995年10年间平均每天有近亿元的国有资产流失。[6]1996年至今的近10年间。虽然加大了对国有资产的管理力度，但由于缺失相应的法律救济，国有资产流失无法进入司法的管辖与监督，流失事件仍频频发生。而国有资产的流失，是公共利益的重大损失。2．非法破坏、浪费国有资产的违法行为。哄抢、乱采、滥挖矿产资源及其他自然资源的现象在我国极为普遍，且造成资源日益恶化。这不仅造成国有资产的大量流失，而且影响人类的生态环境恶化。以致贻害后代。另外公有资产被挥霍浪费的现象在我国也尤为严重。这些行为完全置公共利益和社会责任感于不顾，成为阻碍经济与社会和谐发展的掣肘因素。

　　（三）政府机关行政权行使的不当事实行为

　　如各地建设的各种“面子工程”、“纪念碑工程”及高档豪华办公大楼，各种不当巨额投资行为及各种不当公费开支等等。正如毛寿龙先生在其著作中所言：“国家拥有进行高压统治的垄断权。这一垄断既使其获得了一种对经济活动进行有效干预的权力，也使其拥有一种进行随意干预的权力。这样一种权力与只有政府才能掌握而公众无法获得的信息结合在一起，就为公共部门的官员或他们的亲属通过牺牲公共利益来获取自己的私利提供了良机。”[7]行政机关的上述违法行为都给国家或社会公共利益造成了巨大的损失，虽然受害者众多，而现行的《行政诉讼法》是只向直接利害关系人开放的私益诉讼之法，法院依法对这类案件没有审判权，从而在实际上形成了对由于行政违法导致的公共利益受损案件的救济渠道的阙如。

　　二、理论探源：政治国家和公民社会的制衡与互动

　　行政公益纠纷产生的深层次原因源于我国公民社会意识的觉醒及对政治国家固有的背离公共利益倾向的抗衡。

　　（一）公民社会的价值蕴涵

　　20世纪90年代，公民社会研究自西方掀起热潮后，迅速在东方国家引起了反响。公民社会作为一个理念，在西方和在中国都是与现代性问题一起出现的。所谓公民社会，是指包含了由个人、民间团体之间的自愿安排来组织的家庭、经济领域、文化活动及政治互动等若干社会生活领域的政治共同体，其重要特点是这些自治组织对国家政策和整个社会发生影响。[8]作为一个独立的社会领域，公民社会既有自己的结构性要素，也有与这些结构性要素相适应的社会价值原则：第一，它是建立在私人领域基础上的、具有组织化特征的社会；第二，它是政治化的社会，通过与政府对话、协商、辩论、谈判，形成一个以保护私人自治与私人权利为基础的公共社会和公共空间；第三，它是与国家之间在正常情况下具有互动性关系，以公共精神为内在支撑的社会，包括主体意识、公民意识、公共理性、公共责任、契约精神、宽容意识等。[9]

　　（二）政治国家对公民社会的制衡与互动

　　和谐社会是政治和谐、经济和谐、文化和谐与社会和谐四位一体的统一。在这四位一体中，公民社会与政治国家关系的和谐是整个社会和谐的结构性特征。它所传递的基本信息是：公民社会与政治国家既相互制衡，又相互促进，形成良性互动、协调发展的和谐关系。

　　就公民社会与政治国家之间的制衡与互动关系来讲，政府权力的制约和公民权利的保障在和谐社会构建中是相辅相成的关系：公民社会要求个人的权利和自由成为国家权力行为的根本的道德和法律约束，国家权力运用和行使的合法性必须诉诸公共理性所认可的法律：公民社会拥有相对于国家的独立地位，同时也制约、规范、促进政治体系的改革和发展；在公民社会，传播媒介和社团组织等中介机构促使公民进入公共领域，积极同他人进行交往与合作，对涉及公共利益的问题进行自由的理性的对话和讨论，所形成的公共意见能够对国家事务进行批评影响和监督：国家权力不能再任意侵入公民社会干预私人事务，其职能和作用是保护公民的自由权利不受侵犯。提供基础设施产权制度和社会秩序等公共产品，并对公民社会无力解决的冲突和社会总体利益进行干预和调控。同时，政治体系根据经济社会发展的要求不断改进自身，不断从社会中吸纳新的政治力量和政治资源，形成一种自我发展与更新的机制，能够以自身的持续发展促进经济社会持续全面发展，最终达到与公民社会的和谐发展。[10]

　　“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”。[11]马克思的思想给了我们如下启示：即在社会主义社会。人的权利的实现是受经济文化条件制约的，但社会主义的政治经济制度应该最大限度地发挥其优越性，以保障每个人的生存和发展的基本权利。从以上实例中可折射出寻求公民社会与政治国家的制衡对构建社会主义和谐社会的现实意义。

　　（三）我国公民社会的发展现状：从“乡民社会”走向“公民社会”

　　1．主要动因。下面这些因素构成中国公民社会出现的主要动因。一是执政党的政策变化与发展。从时间顺序上看，中国公民社会形成的初始动因是1978年12月我党在十一届三中全会上所做的政策改变：实事求是，解放思想；把党的工作重点从以阶级斗争为纲转移到经济建设为中心上；发扬社会主义民主、健全社会主义法制，等等。执政党的这些政策变化，为人们追求自身利益、社会多样化发展开启了正当化的大门，从而也就为公民社会的发展打下了理论基础。二是取向市场经济的经济改革。中国公民社会形成的经济动因是随着政策改变而来的逐渐取向市场经济的经济改革。市场经济对中国公民社会的影响可以从两方面说明。一方面，市场经济既是公民社会的经济基础，其本身也是公民社会的一部分；另一方面，在中国，由于改革开放和市场经济的发展，人们既脱离了原来单位的束缚也失去了原来单位的呵护，而不得不为自身利益而奋斗，并同时逐渐地拥有一定的经济资源。这就使得人们不再像计划经济时代那样依赖国家；他们开始依赖法律并且有能力要求政府依法办事，从而构成公民社会的重要社会基础。三是长期积淀的文化和历史基础。其文化基础是深入民间、广布大众的“国家兴亡、匹夫有责”的社会心理。这种文化基础又同中国从近代以来救亡图存、振兴中华的中华民族全体人民的历史诉求紧密相连。这些文化和历史基础在同前面的因素相互作用过程中，转化为公民对公共生活的参与积极性，构成公民社会进一步发展的动因和社会资源。

　　2．中国公民社会的萌发。这种变化体现在：一是社会分化与分层明显，社会成员身份更加多样性：二是多样化的社会团体开始出现；三是政府管理行为发生了变化。这些变化表明了一种新型的政府与公民的互动关系开始出现，往日全能政府的态势在悄然变化。[12]

　　诚然，我同目前尚未形成完整意义上的公民社会的原因，既有我国市场经济的发育需要完善的因素，也有我国政治文明程度有待提高的因素，还有公共精神亟待形成的因素。而更为重要的是这三者之间的互补和互动。这些因素又是影响我国社会和谐的主要原因。因此，积极培育公民社会，是构建行政公益诉讼制度、促进社会和谐的必由之路。

　　三、制度构想：渐进式过程——多维性建构

　　行政公益诉讼事关社会的和谐与稳定和公共利益的维护与保障。在中国建构行政公益诉讼制度不仅具有必要性，而且具有可行性。近20年来，一方面是公益受损、缺失法律救济的事件增多。另一方面又有许多热心于公益的有识之士，为了维护社会的公共利益开始进行公益诉讼。前述的南京紫金山观景台一案。就有东南大学的两位老师以侵害了市民享受自然景观所带来的精神上愉悦为由，将南京市规划局告上法庭，虽然法院最终没有审理此案，但是在人大和上级政府的干预下，建了一半的观景台最终被拆。严正学诉椒江区文体局案最后以椒江区有关部门主动纠正自己行为上的不足、管理上的疏漏而告终。再如2001年因春运铁路涨价，律师乔占祥状告铁道部，直接促成了中国的价格听证；同是2001年发生的吸烟少年状告国家烟草专卖局及全国24家烟草企业侵害未成年人知情权一案，也促成了香烟外包装上统一要求标识吸烟有害健康的字样。这些热心公益的人们以自己的行为宣扬了法治理念，进行了维护公益的理性启蒙，为构建中国的公益诉讼制度奠定了良好的司法实践基础。

　　（一）横向维度：行政公益诉讼原告资格的发展定位

　　按照公民社会发展水平、行政主体依法行政的能力、人民法院的承受能力等因素，可分为：初级阶段（准备型），在这一阶段，原告为检察机关；中级阶段（过渡型），在这一阶段，原告扩大到社会团体；高级阶段（成熟型），在这一阶段，原告包括了一般群众。

　　考查行政公益诉讼生成和发展的历史，可发现“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，[13]随着国家主权神话的打破，以及民众权利意识的复苏和增强，原告资格逐步地从严格到宽松，各国的行政诉讼实践都证明了这一点。无论是大陆法系的德国、法国，还是普通法系的英国、美国，以至于我们的近邻日本，对原告资格的要求都大大降低。从行政行为的直接相对人到行政行为的间接相对人甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利。正是基于对西方行政公益诉讼制度的考量，许多学者从各方面力谏我国的行政公益诉讼制度应将原告资格放宽至公民。而这样的建议虽然在学理上理由充分，但却缺乏现实操作性。首先，赋予公民以行政公益诉讼的起诉权，实际上是一种私权对公权的限制，这就打破了过去我国关于权利和权力及不同权力之间的划分结构与作用机制，恐怕操之过急，很可能会产生矫枉过正的后果。回顾近几年取得成功的“公益案件”，几乎都经历了这种流程：起诉——媒体炒作——讨论——专家发言——有关部门制止或取缔。这种正义实现模式的致命缺陷在于它并不是导向一种理性的法治社会，反而使人们过份相信并依赖于这种非法治甚至可以说是反法治模式的力量，而这种力量并不一定永远将结果导向正义，容易被误导甚至被操纵。其次，如果将行政公益诉讼的原告资格放宽至普通公民的话，必将引起大量的纳税人诉讼。另外，虽然目前政府转变职能的工作取得了可喜的成绩，但政府的角色定位仍不清晰，向以提供公共产品为主要目标的服务型行政转轨的任务仍然艰巨。在这种情况下构建纳税人诉讼制度，无疑会浪费有限的司法资源，并且有可能引起政治与社会的不稳定。[14]因此，制度设计必须考虑到法律本土资源，必须考虑到法律制度的移植与本土适应性改造的过程。现阶段在对行政诉讼法的修改过程中，应该将行政公益诉讼提上议程，但考虑到个人的精力、财力及法律资源的有限性及可能存在的种种负面效应，立法中不宜将公益诉讼的起诉权赋予自然人，而主张将其仅赋予检察机关。作为国家和社会公共利益的代表，检察机关参与行政公益诉讼不仅能使违法行为处于严密的监督和有效遏制之下，维护公民、法人和国家的经济利益和社会秩序，还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端。实现诉讼的效率与效益。待宪政民主发展比较完善，公民社会生长比较成熟的第二阶段，再将起诉权赋予依法登记成立以公益目的为基础的具有法人资格的社团组织，让其成为公权力机关诉讼的有益补充和间接督促。第三阶段再将起诉权拓展至普通公民，并发展纳税人诉讼。总之，行政公益诉讼制度的建立和完善是一个不断探索、不断完善的渐进过程。当前借《行政诉讼法》修改的契机，建立以检察机关为原告的行政公益诉讼制度是为实事求是的可取办法。

　　（二）纵向维度：行政公益诉讼制度构建的推进过程

　　笔者认为，我国的行政公益诉讼制度的构建，必须走一个思想培育、理念传播、民众诉讼理性发展的渐进式过程。

　　1．思想培育。在我国法制现代化的进程中，由外来法律文化以及国内的法制改革而引起的法律领域的巨大变革正在冲击着国人原有的社会心理习惯，与此同时，国民心理又在顽强地表现着自己，并对这一改革进程产生深刻的影响，从而给我国的法制现代化模式打上自己的烙印。主要体现如下。一是“崇拜权力。惧怕权威”。这一国民心理特征反映到法律生活中，就是人们遇到纠纷后，习惯于找行政机关而不是法律部门解决问题。二是厌讼、耻讼。我国法律文化的这一特征是国民心理中“要面子”与“和平主义”心理倾向在法律生活中的反映。中国人提倡“和为贵”。中国历史上的大多数思想家，都把“无讼”作为政治清明的一个标志。尽管中国人自古就有公益优于私益、个人利益服从整体利益等观念，而且改革开放后。随着人们权利意识、民主意识、法治意识的提高，维护公益就是维护我们生存与发展的环境；维护公益就是从更大的领域、长远的角度维护私益等观念深入人心，然而，市民阶层中“事不关己，高高挂起”等明哲保身的观念依然根深蒂固。当下，我国宪政生长迟滞，公民的法律意识有待进一步提高，普通民众面对庞大的国家权力自保尚且不及，又谈何以其“柔弱之肩”去挑起“维护公益之担”！[15]因此，在构建行政公益诉讼制度的进程中，必须重视对国民心理的研究，必须重视法制改革与国民心理习惯的调适机制的研究，必须重视思想培育，增强法律意识改变明哲保身的文化传统，以顺利实现法制现代化的目标。

　　2．理念传播。一个发展良好的公民社会能为构建完善的行政公益诉讼制度提供坚实的基础，而鉴于当前我国的公民社会尚处于萌芽阶段，因此，我们应该大力传播良善公民社会的基本理念。一是以人为本的理念。中国古代儒家经典《孝经》讲，“天地之性人为贵”。杜维明教授指出，“贵就是价值，把人当作一个价值的载体，人是最高的价值”，[16]人是可以创造无穷精神资源的实体。公民社会的基础，是尊重每一位公民的私人权利和私人自治。二是以民为本的理念。“公民社会”作为一个规范性概念。把关注的焦点集中在社会的全体人民、特别是普通人民身上。正如美国学者希尔斯说：在公民社会，普通人民拥有他们自己的价值和信仰，具有为统治者所承认的内在的尊严……他们不是任由统治者——雕刻家塑造的泥团。他们需要被教育和通报，但这并没有减低他们的作为公民的权利的效力。[17]三是私人自治、保护私权的理念。公民社会是一个建立在公共参与基础之上、公共空间充斥其中的社会，而公共参与和公共空间又是以私人自治和个体权利为基础的。只有每个公民的私人自由得以保障，他们才有条件、有能力参与到公共生活之中。在当代中国向公民社会演进的语境中，私权以及由私权向公权的转化是一个非常重要的事情。四是均衡发展共建和谐的理念。和谐社会包括社会阶层结构的和谐或者各主要社会阶层之间的和谐关系。[18]公民社会正是这样一种和谐社会。一方面，公民们源自追求自身利益和价值而产生的巨大能量得以释放，另一方面，人们与他人和谐相处的意识同时得到发扬；使得社会各阶层可以在最大程度上共同发展并且在社会阶层之间实现合理流动，从而形成一种动态的和谐。

　　3．民众诉讼理性发展。从近几年冠以公益诉讼之名引起广泛关注的案件看来，公民的诉讼理性不容乐观。许多案件从法理上明显地存在炒作的成分，有些甚至是商家为了制造广告效应而策划出来的噱头官司，极大地浪费了有限的司法资源。比如律师佘某乘坐旅客列车，补票时列车员按旧规定收费多收了0．5元。佘某为此将广州铁路集团诉至长铁运输法院，提出了铁路集团在媒体向其赔礼道歉，退还多收的票款0．5元，赔偿其精神损失费两万元等诉讼请求。长铁法院认为，此案属于滥用诉讼权利，不予立案。在现代商业社会，这种以诉讼来讨说法的行为更具有产生轰动效应、增加知名度的商业价值，从而有可能被当事人滥用诉权，[19]有违现代司法理念。长铁法院对这起“五毛钱官司”说不，所彰显的意义深远而重大，法律开始意识到了以往司法实践中的偏差，拒绝被利用、滥用、误用，还其社会正义公器的本色，将自身特定的功能作用发挥到最大。

　　（三）空间维度：行政公益诉讼受案范围的列举与限制

　　行政诉讼的受案范围涉及到行政权与司法权的关系、涉及到社会观念更新问题，还涉及到人民法院的承受能力问题。关于行政诉讼的受案范围的立法原则，原全国人大常委会副委员长王汉斌在《关于中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明》中谈到，“法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首先要解决的重要问题，草案是根据以下原则确立受案范围的：一是从保障公民、法人和其他组织的合法权益出发，适当扩大行政诉讼的受案范围；二是正确处理审判权和行政权的关系：三是因我国目前法制不够健全，观念有待更新，并且法院承受能力有限，因而对受案范围还不宜规定得太宽。”可见，在正确处理审判权和行政权的关系，法院有能力承受的前提下，随着法制条件的成熟，应当逐步扩大行政诉讼的受案范围。

　　我国已发生的行政公益诉讼案件，大致有这样几类：一是有关市场秩序方面的无特定行政相对方的行政不作为；二是有关城市规划方面的违法行政行为：三是公用事业单位的行政性垄断行为；四是公共工程的发包和重大项目的资金使用。从理论上讲，所有侵犯公共利益的违法行政行为都应纳入司法审查的范围，才能实现依法行政、建立法治国家的目标。正如施瓦茨指出的那样：“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”[20]但作为一项制度设计，只有从实际情况出发，适度超前并留有进一步发展的空间，该制度才能有效。针对目前我国行政诉讼尚不够完善的现实，笔者认为，先将以下一些较常发生又影响较大的行政行为纳入到行政公益诉讼的受案范围中来，待在实践中积累一定经验后，再进一步扩大到所有违法侵犯公共利益的行政行为。

　　1．维护市场秩序、公共安全方面的行政不作为行为。对某些行政不作为，因无特定受害人。而对公共利益的侵犯是不言而喻的，则应纳入行政诉讼的受案范围。但因行政管理的需要，这类依职权的行政行为占有相当大的比例，可以将其中比较突出的几类纳入司法审查。一是对违法不征税行为、破坏市场经济秩序的有广泛社会影响的行为（如制黄、售黄、色情服务、制假、售假待破坏市场秩序的行为）。二是对社会影响重大的涉及公共安全方面的违法不作为，如时有发生的煤矿坍塌事故、重大火灾、发生自然灾害或重大的环境污染事故，有关部门怠于组织抗灾救灾、排除险情等情形。

　　2．损害自然环境、自然资源的违法行政行为。经济的高速发展导致自然环境的严重破坏和自然资源过度开发的情况在我国相当严重。就目前的破坏环境的行政行为主要集中的领域来看，应将以下几类违法行为纳入到行政公益诉讼的受案范围中来：一是违法出让土地使用权、所有权的行为；二是违法审批颁发没有环保设施和环保能力的重污染企业生产许可证；三是不顾资源恢复生产能力，过度发放采矿许可证、砍伐许可证；四是不当行政规划破坏自然风景和历史文化遗迹的行为；五是毁林造田造成严重后果的行政行为。

　　3．行政性垄断行为。行政垄断的表现形式主要有：以地方利益保护为目的的地区行政垄断，滥用优势的行政性公司的垄断行为。

　　4．公共工程的审批、招标、发包及建设过程中的违法行政行为。在经济迅速发展时期，基础建设的大量投入不可避免。然而，在建设过程中出现了许多质量低劣的“豆腐渣”工程。其中以工程的发包和验收两个环节问题最多。武汉外滩花园建在防洪大堤上即是相关行政部门违法审批的典型案例。因此。对重要的公共工程建设，因事关公共安全这种重大的公共利益，从审批到竣工都应接受社会公众的监督，当一般监督方式不能遏制违法行为时。行政公益诉讼应是最后保障。

　　总之，行政公益诉讼是民主宪政发展的必然产物，社会主义中国宪政的核心价值就是要保障人民的利益不受侵犯。面对当前我国公共利益保障不利的严峻现实，建立这一制度可谓刻不容缓。现在正值修改现行《行政诉讼法》的大好时机，在现行法律的基本框架内，在充分利用、调动、整合现行制度资源的基础上，增设行政公益诉讼制度，使损害公益的行为得到相应的司法追究、使公共利益享受应有的法治待遇，已成为大部分专家、学者和司法实务界同人的共识。笔者，在充分论证建构行政公益诉讼制度的必要性与可行性以及慎重地借鉴世界各国行政公益诉讼制度精华的基础上，具有中国特色的行政公益诉讼制度必将建立，并为构建社会主义和谐社会发挥其应有的作用。

　　注释：

　　[1]尤俊意：“坚持以人为本理念实现多元利益和谐统一”，载《政治与法律》2005年第3期。

　　[2]汪汉斌：“公益诉讼与构建和谐社会”，载《学习与探索》2006年第4期。

　　[3]“青海修路横穿二千年古城”，载http：／／www．dayoo．com，2002年2月27日登录。

　　[4]美国联邦议会批准了在小田纳西河上修建一座用于发电的水库，先后投入了一亿多美元。当大坝工程即将完工的时候，生物学家们发现大坝底有一种叫蜗牛鱼的珍稀鱼类，如果大坝最终建成的话，将影响这种鱼生活的环境而导致这种鱼的灭绝。于是环保组织向法院提出了诉讼，要求大坝停工并放弃在此修建水库的计划，但在第一次诉讼中，他们失败了。初审法院认为大坝已经接近完工，浪费纳税人一亿多美元的钱去保护一个鱼种是不明智的。拒绝判决大坝停工。环保组织又上诉到最高法院。终于，这些小鱼儿在最高法院赢得了它们的权利，法院判决停止大坝的建设，依据的是联邦在1973年颁布的《濒危物种法案》，这些小鱼可以在它们的家园自由地栖息，而它们身边的，是那被永久废弃的价值一亿多美元的大坝。参见黄鹤鸣：“不会说话的鱼”，载http：／／jcrb．com．cn／skyline／login．asp．2001年5月19日登录。

　　[5]严正学认为文化馆公开进行营业性色情表演，与中山路小学共存于同一环境中极为不协调，于是便以文化馆公开进行色情表演这一事实向椒江区文体局举报，然而文体局却一直没有做出任何处理。参见汪汉斌：“公益诉讼与构建和谐社会”，载《学习与探索》2006年第4期。

　　[6]谢次昌：“国有资产10年流失5000亿元”，载《经济日报》1995年12月4日。

　　[7]毛寿龙：《有限政府的经济分析》，上海三联书店2000年版，第343页。

　　[8]张骐：“走向和谐——当代中国的公民社会探析”，载《北京大学学报》（哲学社会科学版）2005年第4期。

　　[9]罗子俊：“公民社会与政治国家互动视域中的和谐社会构建”，载《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2006年第4期。

　　[10]同上注。

　　[11]《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995年版，第305页。

　　[12]同注[8]. [13]王名扬：《法、美、英、日行政法简明教程》，山西人民出版社1991年版，第161页。

　　[14]余贵忠、史麒麟：“论行政公益诉讼的原告资格”，载陈光中主编：《诉讼法理论与实践》，中国政法大学出版社2004年版，第526页。

　　[15]章志远：“行政公益诉讼热的冷思考”，载《法学评论》2007年第1期。

　　[16]杜维明：《东亚价值与多元现代性》，中国社会科学出版社2001年版，第41—42页。

　　[17]同注[8]. [18]李培林、李强等：“社会学视野中的和谐社会”，载《新华文摘》2005年第4期。

　　[19]同注[14]，第526页。

　　[20]（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第440页。（江苏省南京市中级人民法院·赵学升、羊震）