论国有资产经营的立法主导

　　以政府主导经营国有资产，既是我国传统经济体制的显著特征，也是改革以来延续至今尚未从根本上转变的经营模式。目前，国有企业改革遇到的各种困难大多与政府主导经营有关，这甚至包括改革的措施安排在内。按社会主义市场经济体制的规范要求，国有资产的经营必须是立法主导，彻底改变以政代法的状态。这是改革必须达到的目标，本文拟就此讨论设立国有资产委员会的有关问题。

　　一、国有资产委员会与财经委员会区别

　　在全国人民代表大会常务委员会中，一直设有财经委员会，这是我国最高立法机构中设立的负责处理国民经济事务的组织。财经委员会的工作是非常重要的，它是人民行使国民经济管理监督权力的具体体现，是人民代表对政府经济工作实施专门审查的基本方面。但是，财经委员会并不能起到国有资产经营的主导作用，它不论是对国有资产，还是对非国有资产，一概不涉及具体的经营问题，它只是对国家的包括各种经济成份在内的总和的宏观经济运行作出至高权力的监控。整体经营国有资产的立法主导作用必须由专设的国有资产委员会承担，也就是说，涉及资产的经营，就需要在财经委员会之外再另设委员会，国有资产经营是关系全国人民根本利益的大事，因此，同样需要在全国人民代表大会常务委员会中设立专门的国有资产委员会。国有资产委员会不同于财经委员会，虽然要同设在人大常委会中，但作为至今尚未设立而今后需要设立的机构，国有资产委员会具有财经委员会不可取代的新的职能。

　　1.财经委员会的工作范围是全社会，国有资产委员会的工作范围仅限于国有经济。国有经济是全社会经济的重要组成部分，而全社会经济的运行与国有经济的运行却有不同之处。这种由范围不同引起的运行不同，根源于范围内构成的差异。首先，国有经济主要分布于工商界，很少有农业生产的成份，而农业经济作为全社会经济的基础是与国有经济相关联又运行于国有经济之外。显然，全社会的经济运行是完整的，而范围相对小的国有经济的运行大体只可视为农业基础之上的运行。因此，由于工作范围并不一致，国有资产委员会与财经委员会就形成了各自的职责，二者之间有联系，但更有区别。其次，全社会的范围包括国有经济，也包括非国有经济，国有经济是公有制经济，由此决定国有资产委员会必须突出公有制性质的经营要求，而财经委员会的工作则不区分所有制性质，只单纯考虑运行控制问题。再次，国有经济是国家所有权在位的经济，而全社会的范围内还包括国家不具有所有权的经济。这样范围的不同，导致了国有资产委员会的工作具有特定的所有权在位的性质，而财经委员会则不具有这种性质，其工作范围的不同，直接决定了二者工作性质的不同，财经委员会虽然工作范围广泛，但却不能以国有经济的性质要求决定工作性质。

　　2.财经委员会对国有经济只实施外部监控，而国有资产委员会的工作是国有资产经营的内部组成部分。国有经济包括在国民经济范围内决定国有经济也是财经委员会工作的重要对象，但是，同其他经济成份一样，财经委员会都是从经济成份的外部对其控制或制约，从不进入经济成份的内部，即使国有经济的所有权是为国家掌握的，也不体现在财经委员会的工作中，该委员会只有外部控制的权力与责任。相反，国有资产委员会直接承担国有资产整体经营责任，它对国有经济的所有控制工作都是内部性的。国有资产委员会不负责非国有经济问题的任何一点，它只是将工作的对象确定在国家握有所有权的国有经济上。有同志认为：“既然国有资产的最终所有者是全体劳动人民，比较合理的选择是在全国人民代表大会下设立国有资产管理委员会，由国有资产管理委员会代表全体人民行使国有资产的最终所有权，审查财政部汇总编制的国有资产经营公司的预、决算报告，审查国有资产管理局国有资产管理情况的报告，监督国有资产的经营与管理。”（注：肖金成、苌景州：《组建烟有资产经营公司的若干设想》，《经济研究》1996年第4期。 ）这种看法，除去将财政部也拉入到国有资产的价值管理行列中不说，对设立国有资产委员会的基本出发点的认识也是比较模糊的。因为明确地说，设立国有资产委员会并不单单是由所有权在国家而定的，也并不是让这一机构只具有外部的监督权，若这样认识，将其职权交给财经委员会行使就可了，即只增加一下财经委员会的工作就解决问题了，不必再设新的机构，反正都是代表全体人民，都是进行外部控制。其实，就有别于财经委员会的工作而言，设立国有资产委员会的必要性恰恰在于它的工作对于国有资产经营具有的内部性上。

　　3.财经委员会工作职能主要是审查国民经济的管理工作安排，落实监控责任；而国有资产委员会必须对整体国有资产的经营加以研究，负有立法的责任，负有起主导经营作用的责任，其工作水平直接关系到整体国有资产经营的效果。审查工作一般是根据既定原则来做的，并不一定要以详尽的研究为基础，有原则的明确并有准确的对照原则的衡量就基本能作出审查结论。而国有资产的整体经营则要求立法者必须作大量的详尽的科学的研究，在研究的基础上才能做好经营的主导工作。所以，财经委员会的审查工作，与国有资产委员会的研究工作，除去工作范围的不同以外，在工作的方式上也是有层次区别的。国有资产委员会的工作是深层次的，是全面、细致而具体的，要求付出的时间、精力、经费都相应比较多；财经委员会用不着这样做，它只要能起到原则的把关作用就达到要求了。因此，相比之下，财经委员会的工作是粗线条的、原则性的和可务虚的，而国有资产委员会的工作则是细线条的、具体性的和必务实的。其二者之间的工作差别是较明显的。

　　二、设立国有资产委员会是体制规范的起点

　　改革以来，由于工作范围、性质、方式等方面的因素制约，财经委员会并没有直接负担起国有经济改革的责任。在立法机构中，始终是为改革做着各种各样工作，但却也始终没有为国有经济改革专设组织。因而，实际的改革进程就表现为立法滞后和立法缺乏系统性，政府的政策制定缺少法的规范，带有较大的反复性，经营出现难以克服的负面效应。在扩大企业自主权阶段，扩权中并没有赋予企业所有应得到的经营自主权，却将一些本不应放手的权力放开，甚至是将本应由国家负担的责任也推给了企业。由于企业退休人员的福利待遇原本积累在国家，结果切断了返回企业的路，改由企业自己解决，对企业改革的起步就设置了障碍，这种障碍至今还没有全部得到搬迁。在各种形式的经营责任制的贯彻中，本要求的是责、权、利相对应，却偏偏是对不上，基本上都成了有权力而没有责任的责任制，产生了不良影响。在实行承包制的过程中，发包的不规范和承包的短期行为，使得承包制适用性几乎被淹没。在搞现代企业制度的试点工作中，政令的不统一竟致使试点单位名单迟迟地定不下来，且对试点内容也一直缺乏具体的要求和适当的安排，使得试点的效果至今还看不清楚。

　　就立法工作而言，早在1986年就制定出台了《破产法》，并规定此法自《企业法》实施满3个月后试行，但《企业法》的实行却是1988年8月以后的事情，而且到了1993年《企业法》又让位于《公司法》，但《公司法》到现在也没有修改完善。形成这种状况，从根本上说，就是对国有资产的经营及其经营体制的改革缺乏研究有关的。我们认为，这方面的研究大体上分为两类，一类是理论研究，一类是工作研究。好的工作研究必要以好的理论研究为基础，而好的理论研究的实用价值也必须通过好的工作研究才能体现出来。没有好的工作研究，纵有好的理论研究也对改革难以发挥实际作用。立法的超前及恰当，必须要以相应的工作研究为基础，缺少研究的立法本身恐怕达不到立法的目的。在没有设立国有资产委员会的情况下，立法的工作研究是难以保证质量的，而且所能作的研究工作也是很有限的。于是，理论的研究也无法在这种环境中作出贡献，科学的认识无法通过立法的研究通畅地作用于体制的改革。《国有资产法》迟迟未能出台，而且，就目前的研究情况看，匆忙出台并不有利，有大量的基础性研究工作需要做，不能在缺乏全面的把握下急于求成。更让人焦虑的是，在现实的改革过程中，一些法律的起草出自政府部门，且国有资产管理方面的基本法的制定也是这样，如此程序，使立法者与执法者的关系几近混淆。据了解，眼下正在起草的法律中，本身似未将国有资产委员会的设立问题纳入进去，仍然只是讲政府管理国有资产，而未讲立法的主导作用。

　　关于国资产整体市场化经营的立法研究，是细致的和经常性的研究，也是专业性很强的研究，没有坚实的经济理论基础和广博的专业知识，是无法胜任这种研究工作的。这就要求研究必须很深入，并且研究者要对结论负责。因为这种研究的结果直接影响立法内容和重大的决策。这不同于理论界的研究，理论界的研究人员不论讲什么，只起导向的作用，不涉及具体的工作，也就不必为自己的认识可能产生的对具体工作的影响负责，具体的工作成绩归具体工作的部门及其工作人员，具体工作的失误也要由他们承担。立法研究属于具体工作性质的研究，决无理论研究那般超脱。立法研究要认真仔细地研究理论界的各种各样的有关国有资产经营的研究成果，要跟踪研究，尽可能全面，从中受启发，吸收正确的认识，排除误导。立法研究还要全面分析政府工作部门的研究及其实际工作情况，从中作出总结和归纳，发现问题并寻找妥善地解决问题的办法。在既研究理论成果，又研究实际工作的基础上，立法研究者独立完成研究任务，依此立法和作出工作决策。我们认为，要解决国有资产经营的无人负责问题，首先要解决无人负责研究国有资产经营立法的问题，即解决这一问题必须设立专门的立法组织，由这一组织负责任地专门研究这一领域的立法和全方位管理。政府的专职管理国有资产的部门要服从立法组织作出的全面安排，政府的其他参与国有资产整体经营的部门也要按立法组织的统一安排工作，至于政府的其他部门应协助职能部门工作，而政府的首脑则应支持和监督下属部门工作，却不能主导这项工作，作为主导的只能是处于管理源头地位的国家的专门的立法组织。在立法的主导及全面安排下，无论经济形势多么复杂，国有资产的整体市场化经营也不会出现混乱的无序的状况，更不会出现国有资产的流失，其活力的具有是必然的。

　　三、整体经营原则与国有资产委员会立法

　　在进行系统的科学研究的前提下，国有资产委员会应确立国有资产整体经营原则，然后，不论是立法内容，还是立法要求，都应基本符合既定原则，按原则办事。原则不是教条，原则是必不可少的基本规定，有原则才有管理，无原则就会杂乱无序。作为理论探讨，根据改革以来的情况，我们认为，国有资产的整体经营原则大体包括三项：（1 ）整体性原则。其涵义是指国有资产的整体经营的参与部门，包括立法组织、司法组织及政府各部门，都必须从国有资产的整体利益和根本利益出发处理经营事务，不能从局部利益和眼前利益着手解决问题，整体层次的经营必须是代表国家作出整体性的要求。坚持整体性原则，其根本目的是为了维护全民利益，即不是从企业角度认识问题，而是从全局来考虑利益关系。全民利益不仅包括国有企业职工利益，而且包括国有经济之外的所有人的利益，即这是全体人民的根本利益，整体性原则要求企业经营必须服从整体经营，在利益一致时要服从，在利益不一致时也要服从。这种服从体现整体利益高于局部利益的要求，体现局部对整体的服从最终是有利于局部的理性。而整体层次经营正是在这种意义上坚持整体性经营原则的。（2）间接性原则。 其涵义是指参与国有资产整体经营的组织机构不能直接进行资产经营盈利活动，必须间接地管理企业或要求企业服从整体经营部署。在这一原则下，整体经营组织机构策划国有资产的经营公平与效率，却不涉入企业的生产与分配，不能干涉企业的自主经营权，尤其是不能直接任命企业的领导人，不能代替企业决策。同时，由间接性原则决定，整体经营组织机构也不能直接向企业派出自己的代表，不能以权谋利让企业为自己提供特殊津贴，整体经营组织机构的工作人员要享受国家公务人员待遇，由财政统一发薪，不能与所管企业的效益直接挂钩，若负有经营失误责任，按国家工作人员工作过失论处。间接性经营原则最根本是体现在法治上，即以立法主导为整体经营的根本要求。（3）稳定性原则。 其涵义是指保持国有资产整体经营立法和整体经营方针政策的连续和可靠。稳定不是僵化，稳定就是讲大政方针的制定要慎重，一旦定下来不要轻易改变。如果整体经营层次的要求总是变来变去，那么企业的经营就摸不到头绪，无所适从，从而影响整个国有资产的经营效率。稳定还包括整体经营组织机构的稳定和组织机构中的工作人员队伍的稳定。组织机构不稳定，经常调整，是经营上的大忌。而人员的不稳定，对工作的影响更大。国有资产整体经营组织机构中的工作人员主要是常务公务员，他们的工作专业性很强，且有连续性要求，不宜频繁调动工作，造成业务上的中断，所以，要尽量使他们安心在自己熟悉的岗位上工作，保持长期的稳定。这一点，与政府其他部门的干部需要经常调换工作岗位是有些不同的，那些干部的工作经常变换是应该的，而国有资产整体经营组织机构中的工作人员基本不换工作岗位也是应该的。

　　国有资产委员会的立法及工作方针要始终贯彻整体性、间接性和稳定性原则要求。这三项原则要分别以立法主导的方式落实在国有资产的整体经营之中。首先，立法的范围要周延国有经济，不能留有空白区间。这种周延既是资产覆盖面的周延，也是整体利益和根本利益的周延。国有资产委员会对立法的态度从原则上与政府部门的政策规定有区别，它是超越政府之上的考虑，并且要有效规制政府行为的考虑，比政策更具有权威性和制约力。其次，立法的要求需排除行政方式贯彻的可能。在法的本身规定中，就要明确用经济手段进行业务上的操作，不得再象传统体制那样以行政手段集权，更不能允许各级政府的主要负责人随意介入到这项专职管理工作中，即要将政府的行政管理权与资产的管理权明确地分开，不能以政代法，也不能以政代资。我们认为，在立法中，明确规定实行国有资产专职管理，将资产处置权只授于国有资产管理部门，是十分必要的。尤其是对地方政府，更是要以法律的形式确定其没有处置国有资产的权力，并不得影响国有资产管理部门的系统管理。再次，立法要对国有资产整体经营的组织机构及工作人员给予稳定性的保护。一般地说，对这些机构都应制定特殊法给予控制，不允许行政上作不合程序的变更，以利这些机构稳定工作。对于这方面的工作人员，也要在任职和离职的控制上作出法律上的特殊规定。

　　从目前讲，应当尽快通过一定的法律程序设立国有资产委员会并开始工作。《国有资产法》中要规定国有资产委员会的职责，而且这一根本法的制定应在国有资产委员会设立之后，应由国有资产委员会负责这项立法工作。国有资产管理部门只应负责制定它执行有关法律的具体工作条例。只应代表政府作国有资产管理的统筹管理，不能作出超政府的行为，即国家的立法权应掌握在立法组织机构。在国有资产委员会设立之前，似乎有关国有资产经营体制改革及国有企业改革方面都不应有大的举动，应当等待体制规范起点的确立，应当等待实现国有资产经营或是说国有经营管理由政府主导向立法主导的转化。而在国有资产委员会设立之后，其立法的要求应是稳中求快，尽可能早一些完成基本法律体系的建设。除了要稳妥出台《国有资产法》之外，还要考虑制定《国有企业法》、《国有资产管理法》、《国有资产投资银行法》等等。

　　四、国有资产委员会要有权威性的组织构建

　　担负重任的国有资产委员会的权威性要靠组织工作来作基本的保障。这就是说，进入国有资产委员会工作的人员必须符合该组织工作性质的要求，即必须是高素质的专业人员，不能降低对人员的使用标准。比较起来，国有资产委员会的人员比政府中的从事国有资产管理或间接经营的人员要有更高素质和专业工作能力的要求，特别是对于国有资产委员会委员任职资格的要求应极为严格，一般必须是这方面工作的高级专家，是具有权威性的人，或是说是在各个方面都能让人感到信服的人。实质上，国有资产委员会工作的权威性首先要建立在委员们个人的专业能力具有的权威性上。单纯的法律规定的权威不解决实际的问题，实际就是必须有权威性的人作出权威性的工作才能使这一组织成为真正的权威性组织。在这方面，必须要讲专家作用，不能对专家的工作能力有丝毫的贬低，不能搞搭配，让不懂专业的人充当委员，更不能让不负责任的人进入这一委员会。应当说，国有资产的经营效益如何，将来的命运如何？从整体上讲，全靠这一委员会把关了，所以，对国有资产委员会委员的选拨是决不可掉以轻心的，这是一件非常重要的事。

　　我们认为，国有资产委员会的委员人数应在10—20人之间。委员们应全部是资深的经济界人士，包括著名经济学家、著名经济工作领导人、著名经济法学家、著名企业家等。委员们的工作应是专职性质的，不能象其他组织那种兼职样子，只能是一心一意做好这项工作。可以说，这是一种有很多困难且工作量很大的工作，兼职不可能作好，就是专职工作也未必能达到令人满意的程度，更不用说一心二用了。不论原先是做什么工作的，只要进入国有资产委员会，成为专职委员，就必须抛弃其他任何工作，一头扎在国有资产经营的研究和立法上，甚至连个人的某些兴趣爱好都要舍弃，以保证工作质量。专职工作，不分二心，这是最基本的要求，每一位专家委员都必须认真地对待这一要求。而且，为实现持久的高质量工作，委员们的就职既要保持稳定，又要有一定的流动，既不能搞成法定的终身制，也不能搞成一届一换，可以考虑的优选作法是每届换选四分之一委员，这样既可有工作的连续性，又可使组织能及时补充新生力量，以利于组织保持业务工作的权威性。

　　再有，实现国有资产经营的立法主导，对国有资产委员会的工作，必须给予足够的经费支持。委员会本身是常设机构，要有固定的办公地点，要在办公设施上和工作人员上配备好，设施应是一流设施，人员也应是一流水平的。不论是设施，还是人员，都要足够用。这并不是说可以浪费或铺张，只是说不能卡的太紧，作不必要的节省。每位委员都应配备一定规模的秘书班子和顾问班子，这就是说委员们各自除了有若干名秘书协助工作外，还要有自己的若干名工作顾问，这些顾问可以有专职的，也可以有兼职的，顾问的班子组成完全视需要而定，应能基本上满足委员咨询工作的需要。这样，每位委员都能独立开展调研活动，通过调研深刻地把握国有资产经营的状况，使自己的专家本色更加突出，工作能力始终保持在高水平上。委员们要有各自的办公室，包括秘书和顾问的办公室，要有自己的工作用车，更重要的是要有自己的工作经费，这样才能使委员们最好地开展工作，更好地对国有资产的整体经营负责。这方面的经费决不能少，应满足使用要求，因为国有资产委员会的工作是主导性的，是从根本上保证国有资产的经营活力和经营效益的，关系重大，因此，必须要给予财力保障。

　　钱津