西部开发与加快中西部发展的法治保障

　　实施西部大开发，加快中西部地区发展，是党中央高瞻远瞩，总揽全局，面向新世纪作出的重大战略决策，也是一项涉及广泛、艰巨宏大的世纪工程。正如江泽民总书记最近所指出的：“实施西部大开发，不仅是一个重大的经济决策，也是一个重大的政治决策，是关系中华民族长远发展的战略之举。”充分发挥法治的保障作用，是顺利实施这一战略决策面临的一个重大课题，也是依法治国，建设社会主义法治国家的一个新课题。

　　第一部分法洽保障在西部开发与加快中西部发展中的地位和作用

　　实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，是在确立依法治国方略，我国社会主义市场经济体制已初步建立以及经济全球化趋势日益加快的大背景下展开的。中央从西部开发一开始，就高度重视法治保障问题。这是符合科学规律的。

　　－、加强法治，是实施西部开发与加快中西部发展战略决策的基本保证

　　西部开发与加快中西部发展，是根据小平同志关于我国现代化建设“两个大局”的思想作出的一项体现国家能力和社会主义制度优越性的战略决策。顺利实施这一战略决策，不仅需要一般意义上的法律支持，而且迫切需要强有力的法治保障。法律是体现国家意志，并由国家强制力保证实施的社会规范。党和国家通过把西部开发与加快中西部发展的一系列方针、政策定型化、法律化，变成国家意志，使其具有强制力和一体遵行的效力；把主要依靠行政主导和政策引导的开发方式改变为既靠行政手段和政策，也要靠法律手段和市场机制来调节、推动，有利于改善和加强党和国家对西部开发的领导；有利于党和国家开发西部的大政方针保持连续性、稳定性和权威性；有利于保证政令畅通，聚全国之力完成这一百年大计，千秋功业。我们强调法治保障，既是实施依法治国方略的题中应有之义，也是在新的形势下，西部的发展方式、治理方式的一个历史性进步。

　　二、加强法治，是促进西部大开发，实现中西部地区健康、有序、协调发展的客观要求

　　当前我国的西部大开发，不同于当年在沿海特区摸索市场经济及其法律规则，更不是在蛮荒之地的拓殖。鉴于我国社会主义市场经济体制已经初步确立，而西部一些地区市场发育还不够成熟，西部开发需要加快培育市场，充分发挥市场作用，同时运用经济的、法律的以及必要的行政手段加强宏观调控。但无论是市场调节还是国家宏观调控，都要逐步纳入法治轨道。同时，经济全球化趋势明显加快，我国加入WTO在即，西部开发与中西部发展不仅需要纳入国内市场，也面临着融入国际大市场的问题，客观上要求必须加强法治。不仅如此，西部开发与加快中西部发展是一项涉及政治经济、科学文化、环境资源、民族宗教等广泛领域的宏大艰巨的社会工程，需要解决好经济秩序、生态秩序、社会秩序的协调问题，以及各种利益和愿望的协调问题。秩序是法律的首要价值。法律是社会关系的调整器。只有充分发挥法律的规范、引导、促进和保障作用，才能确保西部大开发的顺利进行，确保中西部地区健康、有序、协调发展。

　　三、加强法治，是为西部开发与加快中西部发展营造良好投资环境的迫切需要

　　如果问“西部大开发最需要什么”，很多同志都会回答：政策、项目、资金、人才。这固然不错。上项目，给优惠，是吸纳资金、技术和人才的重要措施，但是，如果没有良好的法治环境，它们的作用就会大打折扣，甚至适得其反。因为市场经济是法治经济。法律是市场交易的准则，投资安全的保障，政府行为的尺度。依法办事是引进资金、技术和人才的重要信用。从这个意义上讲，法治环境也就是投资环境。如果一个地方政策随意变动，税外收费苛繁，合同难以履行，那么，该地区的资本、技术和人力市场就不会有可靠的利益预期和利益安全，就不会产生任何体现价值最大化意义上的效率。海内外投资者也就会望而却步。对于成熟的市场主体来讲，尤其是对那些想到西部发展的有商业远见和事业心的客商来讲，毫无疑问，投资法治环境要比临时的、短期的优惠更具有吸引力。毋庸讳言，目前西部的法治环境还存在着明显的弱势与不足。西部地区各级党委和政府的工作着力点，要从过去主要抓项目、抓企业，转向努力构建良好的投资环境。

　　四、加强法治，对于维护民族团结，保障西部地区的社会政治稳定具有重要意义

　　西部少数民族聚居比较集中，又地处边疆，贫困人口比较多。加快少数民族和民族地区的发展，促进各民族的共同繁荣、共同富裕，是加强民族团结、维护西部稳定的基本保证，也是西部开发的重要目标。要实现这一目标，需要做许多工作，其中，加强法治，就是一项重要的工作。

　　要认真贯彻《宪法》和《民族区域自治法》，在制定有关开发的政策和法律时，始终把加强民族团结、维护少数民族的合法权益，作为一个重要因素加以考虑。要调动少数民族共同开发的积极性，保障他们参与开发决策、管理和监督的各项民主权利。要依法健全社会保障制度、社会救济制度和法律援助制度，对贫者和弱势群体加以保护，使少数民族群众更多地分享西部开发的成果和利益。

　　面对国内外敌对势力利用民族、宗教问题，对我进行渗透和分裂活动的局势，我们要遵循宪法规定的维护和加强平等团结互助的社会主义民族关系的原则和维护祖国统一的原则，开展反分裂、反颠覆、反渗透的斗争，依法惩处破坏安定团结的犯罪活动，为西部开发创造稳定、良好的社会秩序，保障西部开发的顺利进行。

　　第二部分国外运用法律手段促进区域开发的经验教训

　　区域发展不平衡问题并非中国独有，世界上许多国家都有自己的区域发展史。尽管各国开发与治理落后地区的背景、方式和成效各不相同，但是，从无序到有序、从无法到有法，依法保障开发，则是一种进步的趋势。

　　－、通过法律确认和实施区域发展规划，并制定专门法

　　美国的现代社会经济史在很大程度上是一部持续开发的历史，也是一部不断通过立法来干预和规制区域开发的历史。从18世纪的售地法令，19世纪的《宅地法》、《鼓励西部草原植树洁》、《沙漠土地法》到20世纪的《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》、《地区再开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》以及最近的《联邦受援区域及受援社区法》等，法律有力地保障和促进了区域开发的成功。从20世纪三、四十年代以来，随着政府对社会经济干预的不断加强，出现了以较强的国家性、计划性和综合性为特征的现代区域开发概念，一些国家陆续制定关于区域发展的专门法律。包括：（1）对国家级大型区域开发专项立法。如英国的《特别地区法》（1934年）、日本的《北海道开发法》（1950年）、德国的《联邦区域规划法》（1965年）。（2）对国家地区发展政策作出法律规定。如德国的《投资补贴法》及《改善区域结构共同任务法》（1969年）、《联邦财政平衡法》（1970年）。（3）对产业空间布局进行调整的法律。如英国的《工业布局法》（1945年）、《产业开发法》。（4）对其他特定问题的专项立法。如日本的《水资源地区对策特别措施法》等等。不仅如此，有些国家（如巴西和德国）为了提升区域开发的法律地位，还将有关的原则直接写进了宪法。

　　二、国家成立权威的开发机构，专司统筹、协调和监督

　　日本根据《北海道开发法》设置“北海道开发厅”，由内阁大臣任专职长官，采用中央与地方双重负责体制，中央只负责大型开发项目，辅助性开发由北海道地方政府负责。北海道开发厅作为日本政府代表，负责协调各部门之间各项计划的安排，避免扯皮和责任不清。法国曾设立专门的国土整治局，后来扩大为国土整治部，由一名内阁成员任部长。再后来，随着开发工作远远超出一个部的职权范围，则由政府领导人亲自出马，任“开发主帅”。意大利为扶持南部地区发展，还专门颁布法律，成立“南方基金局”，负责对南方地区的开发进行全面协调。

　　三、依法规划开发重心，因地制宜，分步推进

　　二战后，英国为缩小南北差距，解决北部的工业衰退和高失业率问题，颁布《工业布局法》，实行企业发展许可证制度，进行企业选择控制，将工业发展逐步从发达地区引向北部。芬兰有三分之一的国土处在北极圈内的高寒地带，从60年代开始实施并不断完善《地区经济发展法》，确定用技术含量高的产业带动落后地区经济发展的目标，并在边远地区大力创办大学和科研机构。1982年，芬兰在北部落后地区建立了北欧第一个集科研、生产、销售和服务一体的“科技园”，正是这个科技园为诺基亚插上腾飞的翅膀，使其成为享誉全球的移动电话巨子，一举改变了芬兰的经济结构，使电子工业成为国家支柱产业。在分步推进方面，日本的北海道开发较为典型。日本自1952年到现在先后制定了六期北海道开发计划，每期一年或六年、九年不等，但每期只有一个重心，循序渐进。

　　四、依法实施国家援助

　　美国《农业调整法》有意通过对种植品种和规模实行法定的差别对待来扶持南部农业发展。该法规定，农业补贴的主要获享者为六种作物的种植者，而南部几乎垄断了其中四种作物的生产；该法还规定，按农场大小确定获取农业补贴的多少，而南部当时地广人稀，农场规模一般比其他地方的大四倍。这样一来，南部就成为联邦价格补贴的最大受益者。国家援助与民间参与相结合，也是一条重要的经验。意大利开发落后地区时，对有些风险大、回报慢的投资项目，经过中央政府和南方开发局的协调，交给国家参与制企业（即国家出资金，实行私有企业体制）操作，并通过法律规定，国家参与制企业必须将其工业投资的40％和新建厂投资的60％投到南方，后来又分别提高到60％和80％。而其他的大量的风险小、回报快的开发项目，则鼓励和资助私人经营。这样一来，公、私大小企业相互依存，促进了南方经济的发展。在依法援助方面，还有两点值得参考，一是通过给受援者配置若干法定责任和义务来推动受援地区的发展。例如，制定具体的指标，规定受援区域的失业率降低多少个百分点，改造多少老企业，保持多少就业岗位等。与此相关的评审、监督和配套措施也较为完善。二是重点援助，以点带面。如美国于1961年颁布《地区再开发法》，在开发区的划分和相应的援助原则方面实行“最差的优先”战略，着重解决贫困和失业问题，但由于缺乏重点，资金分散，忽视效率，援助的效果并不明显。于是，在60年代后期改为“增长中心战略”，重点支持那些具有最大增长潜力地区的经济发展，并打破受援地区的行政区划，划分出一些规模较大的经济开发区。

　　在教训方面，值得注意的，一是忽视生态环境建设曾导致严重后果。可以说，几乎所有的国家都走过先开发、后环保的弯路。美国早期开发西部时的产业选择基本上是自主性的资源导向，淘金式的、掠夺式的开发造成了生态环境的严重破坏，直到20世纪30年代才开始通过大规模的立法来逐步治理。巴西当初对亚马逊河流域的开发造成严重的生态问题，致使目前亚马逊森林以每年5％的速度消失。二是基础设施建设方面的法律约束不力，导致权力腐败。如在美国铁路迅速扩张的年代，随着联邦政府对铁路建设进行大量投资和援助，铁路建筑和营运中出现了严重的徊私舞弊和任意操纵。据史载，一些铁路公司每年要花上百万美元贿赂议员和官员。三是地方政府滥用权力。如在巴西，地方政府为吸引投资，在减免税政策上相互竞争，展开所谓“州际减税战”，导致地方税收大量流失，地方财政亏损转嫁给中央政府，成为巴西政府巨额财政赤字的重要原因。

　　第三部分依法保障西部开发与加快中西部发展的几个重大问题

　　今年六月，江总书记在关于西部大开发的讲话中，高屋建领地指出，要把西部开发的紧迫感与长期奋斗的思想结合起来，把突出重点与全面发展结合起来，把经济效益与社会效益结合起来，把西部开发与东、中部地区发展结合起来，把发挥市场作用与实施宏观调控结合起来，把国家和各方面的支持与自力更生、艰苦奋斗结合起来，把推进经济发展与实现社会全面进步结合起来。这七个结合，为我们认识、研究和解决西部大开发中的主要矛盾和问题提供了指南，也为依法保障西部开发与加快中西部发展的理论和实践，提出了新的、更高的要求。下面，我根据自己的体会，从法治角度，谈几个需要着重关注的问题。

　　－、健全开发机制，将西部开发逐步纳入法治轨道

　　各级政府在西部开发中起着重要的主导和推动作用。因此，政府开发工作的法治化水平直接影响整个西部开发的法治化水平。下面谈三个问题。

　　第一，决策、规划要依法进行。从某种意义上讲，整个西部开发的过程，就是定规划、做决策的过程。在市场经济体制和法律体系初具规模的今天，要高度重视政府决策的洁治化，建立一个良好的规划决策的法治机制，并辅以法律责任制度，依法规范政府的行为，从而借助法律程序和技术，保证决策规划的科学化、民主化、规范化，有效地避免主观性、随意性和“长官意志”，将决策失误降至最低限度。据了解，现在西部一些地方掀起一股“开发热”，急于求成，制定“泡沫规划”。为了抢先机，盲目上项目，在基础设施建设上又萌生了“边规划、边设计、边施工”的苗头。这是值得注意的。

　　第二，规范优惠政策的制定和实施。优惠政策意在通过权利与义务的重新配置，发挥市场机制的作用，所以，优惠措施应该尊重市场规则，遵守国家法律，不得损害国家财政利益和当地群众的利益。近来，西部一些地方政府为了招商引资，吸引技术、人才，纷纷出台一些优惠政策。这些政府行为的目的是好的，但也要警惕一些不良倾向：有些政策随意性太大；有些政策过于优惠而难以兑现；出现了乱给优惠，不惜血本乃至搞“优惠大战”，恶性竞争的不良现象。因此，应该从法律上明确优惠的原则、权限、程序、范围和时限，尽可能用法定优惠替代行政优惠。应加快制定西部开发的配套措施，根据区域和行业的具体情况，制定分层次的优惠幅度，各地只能在幅度内调整，不得自行突破。凡出台的地方性政策，能够规范的，应尽量依法规范。在条件成熟时，应将优惠政策上升为法律。

　　第三，依法设立、实施和监管开发项目。要制定严格的立项规范和科学的管理标准，尤其是对事关基础设施建设、产业结构调整和资源的利用、保护等重大项目，一定要严格立项审批的具体程序和规则，并加强监管。要严防引进污染企业、“夕阳产业”，避免饥不择食，饮鸩止渴。据了解，东部地区某些被关停的污染严重的“几小”企业在西部某些地区的“热情邀请”下，近来或向西部出售设备，或“易地发展”，死灰复燃。这类现象应该引起高度重视。同时，还要严防重复建设，将有限的资金、人力和精力投在消除贫困、形成市场竞争优势上。在项目的实施方面，要坚持和强化建设项目法人责任制、资本金制、招投标制、质量监督管理制以及项目管理责任制，将政府采购进一步法制化，特别是要严防腐败，杜绝“豆腐渣工程”，从严查处挪用、截留、贪污、浪费和偷工减料等重大违法犯罪行为。

　　二、健全西部市场经济法律机制，实现宏观调控与市场机制有机结合

　　现代各国开发落后地区的经验表明，区域开发首先是由政府启动的，国家宏观调控在制定和实施开发规划，调动资金、技术和人才，实行倾斜政策以及克服市场经济的缺陷等方面发挥了重要作用。但是，要激活落后地区的经济，还必须依靠市场机制。法律是国家实现宏观调控的基本手段，也是市场经济的一般规则。因此，宏观调控和市场机制可以在健全和实施市场经济法律的基础上有机结合起来。当务之急是健全我国西部地区的市场经济法律机制。下面谈三个应该抓紧研究解决的问题。

　　健全西部的投资法律机制。鉴于西部投资环境的特殊性，要加快投资体制改革，建立以优惠措施为支撑的投融资新体系，形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、投资运作市场化的局面。在法律上首先要明确的，一是确立西部投资倾斜的一般原则，将国家增加资金投入的政策规范化，以便依法逐步加大对西部的建设资金投入力度、财政转移支付力度和金融信贷支持力度，并优先安排建设项目。二是给予投资优惠，放宽投资限制。对投入西部的国内资本应给予相当于外资的待遇，以鼓励企业投资、民间投资。三是要进一步扩大外商投资领域，拓宽利用外资渠道，采取发行股票、项目融资、BOT模式等多种形式，吸引外商投资。四是规范使用税收优惠。对西部的税收优惠政策应尽可能在统一的税法体制下解决。原则上，对于不在国家法律和政策禁止和限制之列的西部内外资企业、少数民族地区的企业、经国家认定的高新技术企业以及各种经济组织生态建设所得，应在不同幅度内减兔企业所得税。但是，税收优惠要兼顾中央和地方两方面的利益，分步进行，并充分考虑国家财政利益、西部地方财政现状以及将来适应世界贸易组织规则对于实行国民待遇的要求。

　　依法鼓励和保护西部多种所有制经济成分的发展。西部地区所有制形式的多样化发展对于造就千千万万个市场主体，形成自己的造血机制，具有关键的作用。要尽快改变西部地区所有制经济结构较为单一、非公有制经济发展明显滞后的状况，依法培育非公有制经济成分，引导和保护其参与西部开发。为此，要进一步取消某些不合理的限制，在企业设立和市场准入等方面逐步用注册制代替审批制，完成从审批主义向准则主义的转变。除法律有特殊规定的领域外，均应视为非公有制经济准入的行业和领域。凡对外商开放的投资领域，原则上应对国内各种所有制企业开放。同时，要在税收、贷款、投资融资和社会负担方面给非公有制经济与公有制经济平等的待遇，并依法保护其财产权利和财产安全。

　　对西部国有未利用荒地逐步建立特殊的物权制度。在西部开发中，对于数量巨大的未利用荒滩、荒漠、荒山、荒沟和草场，可以考虑在维护宪法和法律确立的土地公有制的前提下，建立特殊的物权制度。鉴于荒地开发投入大、周期长、见效慢，为了增强开发者对西部土地和生态建设持续投入的信心和决心，使开发者获得经济效益，国家获得生态效益，可以考虑，对于在荒地上进行的生态建设或符合生态效益的农业开发，允许开发者拥有比现行法律和政策更多、更长期的土地占有、使用和转让权以及林草和收益所有权。还可以考虑，建立一种允许开发者享有的土地承包经营权在承包权期满后“自动顺延”的制度，即承包期满后如果没有法律规定的终止承包的情形，则可以自动延长一个承包期。此外，还要将西部一些地方近些年来已经采取的荒地“谁开谁有”、“谁治谁享”之类的做法进一步规范完善，待土地开发成熟后，可以通过专门的税收法制来调节。

　　三、依法调整各方利益关系，形成统一领导、协同发展的良好局面

　　作为一种现代区域发展战略，西部开发要协调好中央与地方的关系，东、中、西部的关系以及西部各地区间的关系。法律应该在调整这些关系中发挥重要作用。

　　关于中央与地方的关系。西部大开发是国家大事，但国家不能包办一切。要遵循宪法规定的在中央的统一领导下，充分发挥地方积极性和主动性的原则，进一步从法律上明确中央与地方各自的财权与事权以及相互的权利义务关系。由于西部开发与加快中西部地区发展涉及到各个地方的利益，惟有中央能够担负起在全国范围内协调东、中、西部的利益关系，进行财政资源再分配的责任，因此，中央应该进一步将政策引导与法律引导结合起来，并立足全局，抓好大型项目的开发。各地方要服从中央统一部署，不得各自为政，各行其是，各搞一套。做划、上项目，尤其是比较大的项目，必须纳入国家的长远规划之中统筹安排，做到局部利益服从全局利益。同时，要充分发挥各地方的自主性和创新精神，积极参与和实施西部开发与加快中西部发展的决策。

　　关于东、中、西部之间的关系。西部开发给东部、中部和西部都提供了新的发展机遇。东、中、西部之间既有不平衡性，也有互补性和可对接性。要依法确立区域之间互利互惠的合作原则和机制，努力形成相互支持、相互促进、协调发展的良好格局。首先，要依法建立联合开发的利益激励机制。东部参与西部开发和中西部发展，要遵循市场经济法则，使东部公司、企业、人才有钱可赚，有利可图，并把资金、技术、管理经验、市场渠道带给西部。“你赚钱，我发展”这句话概括了在西部开发中，东、中、西部之间的互动互利关系。所以，西部开发首先是对内开放，向东、中部开放。要克服地方保护主义，清除区域壁垒、市场割据，更不能做“开门招商，关门打狗”的事，为东、中部都来西部投资创造一个良好的社会环境。东部要一如既往地帮困扶贫，承担起对口支援西部的义务。要打破限制中西部剩余劳动力流动的地方壁垒，使外来务工人员获得和接受东部的观念、技术、信息和资金。这也是一种支援。中部要发挥承东启西的区位优势，促进全国协调发展。其次，要依法建立健全区际利益补偿机制。在西部资源开发和利用中如何照顾资源产地的利益，使资源产地也能从开发中获得恰当的利益，这是必须处理好的问题。无论西油、西电、西气东送，还是生态环境建设，退耕还林（草）等，都要体现区际互惠。例如，可以参照1992年“世界环境与发展大会”提出的发达国家每年拿出国民生产总值0.7％的资金帮助发展中国家治理环境的做法，由国内相对发达的地区拿出一定比例的资金并吸纳社会捐助，建立西部环境资源保护基金，也可以考虑开征环境资源税。再次，要逐步建立健全东、中、西部经济一体化机制。以西电东送为例。据了解，近年来，贵州、云南的电送到广东，价格仅相当于广东自办小火电、小油电价格的三分之一，也低于广东同期的上网电价。因此，要通过进一步改革电力体制，消除区域壁垒，建立和发展跨省区的大区联网，进而形成全国统一联合电网，即使东部的用户得到实惠，也使西部的企业得到实惠。

　　关于西部各地区间的关系。一要依法实施增长中心战略，把突出重点与全面发展结合起来，以线穿点，以点带面。二要建立西部地区区域协作和联合建设的制度机制，以充分发挥区域经济的内在联系和整体优势，在国家统筹规划、宏观引导的前提下，合理分工，共谋发展。从目前情况看，西部地区间在基础建设、产业调整和生态环境建设方面亟需加强相互沟通、协调和联合。例如，有些相邻省区修高速公路时各自为战，形成一些“断头路”；某些相邻地区的“特色经济”、“支柱产业”趋同，免不了重复建设，乃至恶性竞争。

　　四、依法保护和建设生态环境，实现可持续发展

　　西部是保障国家生态安全的要害地区。由于历史和自然的原因，西部地区生态环境已经十分脆弱。西部大开发若不能处理好环境资源的利用与保护的关系，生态环境必将继续恶化，乃至危及整个中华民族的生存和发展。因此，要把经济效益与生态效益结合起来。除了调整产业结构，改变强调资源优势的思维定式之外，还要着重从制度上解决以下问题：

　　生态环境保护的整体性问题。生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，国家环境资源法制的统一性与执法的地方保护主义之间的矛盾，是当前应该尽快研究解决的突出问题。自1978年以来，尤其90年代以来，我国环境资源立法明显加快，可以说，在森林、草原、矿藏、河流、土地、环保、水土保持等主要领域已经基本上有法可依，问题在于执法不严，执法无效。一个重要原因，就是不能有效遏制地方和部门在自我利益的驱使下破坏生态环境，致使“一边治理，一边破坏；一方治理，多方破坏”。因此，要尊重生态保护的客观规律，超越地区、部门或行业局限，根据各生态区的情况制定整体规划并依法统一执行。比如，为了有效遏制黄河上游水土流失，合理利用水资源，西北的相关省区就应该加强联合，通盘考虑，整体规划。

　　生态环境保护的利益平衡问题。利益冲突是环境资源保护不力的症结所在。要建立利益平衡的制度机制并使之规范化、法律化，以充分调动各类利益主体保护生态的积极性和主动性，并预防和化解纠纷。一要依法建立健全补偿制度。如，同一地区资源开发利用的受益者应该对当地的环境资源受害者给予补偿；不同地区资源输入的受惠者应该对资源输出者给予补偿；退耕还林还草，禁伐禁猎禁牧禁渔，也应该采取多种补偿办法。国务院已制定《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，逐步把“以粮代赈”等政策及管理监督责任措施规范化。下一步关键是如何从各地的具体实际出发，并加大政策法规的贯彻执行力度。二要确保当地人的受益权利。值得注意的是，西部有些资源富集区往往从开发中得不到多少好处，还要承受生态环境恶化的种种后果，某些地方甚至资源越多越穷。解决这个问题，一方面，要防止资源产地经济结构单一化，另一方面，则要通过税收、补贴、入股、就业等措施确保当地人的受益权利。三要依法实行促进生态环境建设的优惠政策，大力扶持和鼓励生态环境整治工程、污染防治和资源综合利用产业，对生态建设保护区实施税收优惠政策。

　　环境污染的首端控制问题。对各项决策、各类项目进行环境影响评价，凡不符合环保要求的决策和项目一律封禁，是发达国家环保的一条重要经验，是我国环保从“未端控制”转向“首端控制”的关键一环，也是西部开发避免“先污染后治理、先破坏后恢复”的当务之急。因此，要加大保护生态环境的一系列法律法规的执行力度，加快建立环境影响评价机制。特别是要把生态保护作为衡量政府依法行政水平和考核干部的一项重要指标，防止某些地方为了一时的经济效益和政绩而滥耕、滥伐，滥上所谓“形象工程”、“献礼工程”，不惜破坏环境，甚至竭泽而渔。

　　五、依法实施科教兴国战略，培育西部地区自我发展的良性机制

　　西部的崛起最终要靠西部人自己。缩小东西部之间的知识差距、信息差距、教育差距和技术差距，是培育西部自我发展机制，并因此最终实现与东部平衡发展的根本所在，也是西部实现高起点、跨越式发展的重要依托。因此，要把依法实施科教兴国战略作为西部开发法治保障的重要内容。

　　西部有些省区的科技实力并不低，但通过市场转化为生产力的程度却较低。重要原因在于体制问题。要健全科技法制，依法促进知识产权的开发、利用和保护，为技术创新、科技产业化和技术资本化创造良好的制度环境，为西部发展知识经济、优化产业结构提供有力的法律支持。同时，要确保教育的优先发展，确保九年义务教育法在西部地区尤其是西部贫困地区的实施，并大力开展职业技术教育和科学文化知识培训，以提高劳动力素质，并大力推进智力扶贫、科技扶贫、文化扶贫。

　　西部地方文化的健康发展是西部开发的重要基础和内容。西部地区经济落后，但从总体上看，还不能说文化落后。除了数量可观的科教设施和颇具规模的大中城市的文化建设之外，在自然人文资源方面，举世闻名的历史古迹，美丽的自然风光和浓郁的少数民族风情，不仅是西部得天独厚的生态旅游和文化古迹旅游资源，而且是中华民族的历史文化瑰宝。应该通过法律加以利用和保护。在社会人文资源方面，西部地区，尤其是民族地区，有许多传统习俗，与国家的正式法律既有谋合，也有冲突。如果利用、引导得当，可以使之成为现代化建设和法治的推动力量。同时，我们也要看到，某些地方还有一些封建落后愚昧的不良习俗。例如，在人口生育方面，个别地方陷入越穷越生，越生越穷的恶性循环，人口素质也难以提高。对此，应该根据科教兴国战略的要求，移风易俗，敢于和善于依法管理和引导。

　　发展科技、教育和文化，人才是关键。鉴于西部高质量的人力资源匿乏，要依法健全西部人力资源的配置与更新机制。中央和地方都要放宽人才流动的户口迁移政策，便于人才向西部流动。还要加快建立有利于留住人才、吸引人才、人尽其才的收入分配机制，从制度上保证人才能够得到与他们的劳动和贡献相适应的回报。尤其是要依法大力改善那些已经长期在西部地区艰苦奋斗的各类人才的生活待遇和工作环境。

　　第四部分几点思考与建议

　　建立健全西部开发与加快中西部发展的法治保障是一个渐进的过程。既要有紧迫感，也要有长期奋斗的思想准备。要根据依法治国的要求，从实际出发，积极稳妥、分步骤、有重点地不断推进。

　　－、重视加强立法工作，科学规划，统筹安排

　　要根据2010年建成有中国特色社会主义法律体系的目标，结合西部开发与加快中西部发展这一世纪工程对法治的需求，在立法上统筹规划、精心安排，分轻重缓急，制定、补充、修改和废除各种相关的法律、法规。为了充分发挥好立法服务、规范、保障和促进开发的作用，要着重处理好以下三对关系：

　　第一，开发与立法的关系。关于西部开发的立法步骤，有两种不同的意见，一种主张“西部开发，立法先行”，另一种认为应该政策先行，先摸索，后立法。我认为，应该从实际出发，具体情况具体分析。有的开发，如涉及生态环境、资源保护利用、基础设施建设和文物保护等，大都有了相关的法律法规，主要是根据西部开发的需要加以补充、修改、完善、配套，尚未制定的宜抓紧制定；有的如中西部的国民经济和社会发展的总体规划及区域经济政策等综合问题则适宜边开发，边总结，边立法；有的如荒地物权使用制度的改革、退耕还林还草的补偿、企业设立和市场准人制度的创新、人才引进机制的完善等，具有开创和实验的性质，适宜先搞试点，成功并成熟后，再立法。

　　第二，综合法与单行法的关系。综合法与单行法是依据立法所调整的关系和规范的事项是单一还是综合所作出的划分，但这种划分不是绝对的。在解决西部开发是先制定综合法还是先制定单行法的问题上，应当根据立法条件与时机的成熟度来决定，既要避免求全求大，也要避免零敲碎打。在立法条件还未全面成熟、而实践中又迫切需要立法时，可制定若干单行法。要像小平同志指出的那样，成熟一条就补充修改一条，不要等待“成套设备”。此外，还可以采取低位阶法向高位阶法逐步过渡和提升的办法，即某些立法可以先采用法规和政府规章的形式，在某个地方、某个部门先试，成熟后再上升为法律。

　　第三，中央立法与地方立法的关系。鉴于西部开发与加快中西部发展战略的全局性、综合性和长期性，要充分发挥中央立法的指导作用。同时，要在确保法制统一和立法质量的前提下，进一步加强地方立法工作。按照我国宪法、地方组织法和立法法的有关规定，除了省级人大及其常委会、省会市的人大及其常委会和较大市的人大及其常委会享有地方立法权外，民族自治区、州、县的人大还享有自治立法权。而且，地方立法权的范围比较广泛。因此，在原则上，一般不宜考虑像发展东南沿海经济特区时授予特区特别立法权那样授予西部特别立法权，而是要引导和帮助地方用足用好现有的立法权。一方面，要就开发过程中亟需解决的一些问题及时制定地方法规，另一方面，则要加快清理、修改和废除一些不适合西部开发需要的政策法规。

　　二、抓紧研究制定关于西部开发与加快中西部发展的法律法规

　　首先，要着手研究制定西部开发的基本法律。建议在深入调查和充分论证的基础上，抓紧制定《西部开发法》，规定西部开发的基本目标和原则，领导体制与开发机制，中央与地方的权责关系，西部与中部、东部的协作关系，经济效益、生态效益与社会效益的协调关系，并将土地、资金、人才、财税金融、环境保护、资源利用、文化文物、科技教育等方面的政策具体化、规范化。

　　其次，抓紧研究制定西部大开发中战略重点方面的法律法规。建议在基础设施建设方面，尽快在已有的一系列建设项目管理制度的基础上制定《西部基础设施建设条例》；在生态保护方面，要加快制定《环境影响评价法》，《防沙治沙法》，研究制定《黄河法》、《长江法》、《保护和利用水资源法》，同时，研究制定经济结构调整和产业发展及与科技、教育、文化建设相关的法律、法规。

　　第三，要抓紧修改、补充、完善现行的有关法律法规。比如《民族区域自治法》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《水法》、《电力法》。同时，对不适应甚至与市场经济发展及西部开发有关原则相冲突的法律法规和其他规范性文件加以清理，该废除的要废除。

　　三、加强法律的实施，努力营造良好的法治环境

　　当前，西部开发所面临的法治保障问题，更多的不是无法可依，而是如何遵守、执行和运用现行法律的问题。

　　首先，要努力提高西部地区各级干部和群众的法治观念。经过全国三个五年普法规划的实施，特别是依法治国方略的确立，全体公民的法律素质已经有了明显提高。但是，西部地区干部和群众的法律意识还相对薄弱。因此，要把加强西部地区的法制宣传教育和依法治理作为一项重要工作来抓，努力提高各级领导干部、公务员、企业经营管理人员特别是立法、司法、行政执法人员的法律素养，做到依法行政、依法管理、依法经营、依法维护自身的合法权益。

　　其次，要严格执法，公正司法。据了解，西部地区在法律实施方面存在不少问题，有法不依、执法不严的现象比较严重，地方保护主义问题比较突出，执法队伍相对薄弱，不能适应西部开发的需要。必须在执法和司法人员中树立严格执法、公正司法的观念，自觉维护法律的权威和尊严。进一步实行执法责任制，积极推进司法体制改革，从制度上遏止司法腐败。要根据西部地区执法司法队伍数量不足、经费紧张、设施落后的情况，加强充实力量，加大投入，提供必要的物质保障。

　　最后，要积极培育和发展律师、公证、基层法律服务等中介机构，为西部开发提供良好的法律服务。

　　西部开发与加快中西部发展，是关系中华民族伟大复兴的一项举世瞩目的千秋功业。建恒功者，必立恒法。兴恒业者，必循恒则。我们要在以江泽民同志为核心的党中央的坚强领导下，积极创新，开拓进取，充分运用法治的智慧和力量，为建设一个经济繁荣、社会进步、民族团结、生活安定、山川秀美的新西部而努力奋斗！

　　中国社会科学院法学研究所·夏勇