我国气候资源保护立法刍议

【正文】
    1991年中国气象局颁布规范性文件《气候资源管理大纲》，1994年国务院发布《气象条例》设定第五章“气象服务与气候资源利用”，1999年全国人大常委会通过《气象法》设定第六章“气候资源开发利用与保护”，2004 年《中国气象事业发展战略研究》提出构筑我国气候资源合理开发利用与保护法律体系的设想，2004年《中国21世纪初可持续发展行动纲要》提出要“保障气候资源的可持续利用”，2005年全国人大常委会颁布的《可再生能源法》将风能、太阳能等气候资源的开发利用确定为“国家能源发展的优先领域”，2005 年全国政协会议上温克刚委员提交“加快我国气候资源合理开发利用与保护立法”的提案，2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划》提出“加强空中水资源、太阳能、风能等气候资源的合理开发利用”，2006 年国务院下发《加快气象事业发展的若干意见》强调：“加快气候资源开发等法律法规建设，完善配套规章”，2007 年《中国应对气候变化国家方案》提出我国将全面加强减缓与适应气候变化的法律法规，2008年中国气象局通过《气候可行性论证管理办法》（2009年1月1日起施行），2009年两会期间中科院发布《2009中国可持续发展战略报告》在第四章和第八章中提出“建立应对气候变化的法律法规体系”，之后秦大河提交“制定应对气候变化法”提案并建议其中确立“气候资源合理开发利用”条款……纵观这18年的发展，不难看出，我国加强气候资源合理开发利用与保护法律建设的趋势在不断加强。可是遗憾的是，我国法学界对气候资源立法问题关注乏人，研究者寥寥可数，与现实发展需求不相匹配。基于此，本文尝试着对我国气候资源保护立法中的部分基础性问题进行探讨，希冀起到抛砖引玉的作用。
   
    一、气候资源的概念及其属性
   
    （一）气候资源的概念探讨
   
    1991年《气候资源管理大纲》（试行）中提出，“气候资源是指人类凭借一定的手段、方式所能开发利用的那一部分气候条件，是人类可利用、形成财富或使用价值，并能影响劳动生产率的自然物质和能量的一部分”；《气候资源概论》指出：“气候资源是一种重要的自然资源，它是指在一定的经济技术条件下，能为人类生活和生产提供可资利用的光、热、水、风、空气等物质和能量” [1]；《中国自然资源丛书，气候卷》这样定义：“气候资源就是可以在生产物质财富的过程中作为原材料或能源利用的那些气候要素或现象的总体” [2] ；《气象与可持续发展》认为，“气候资源是指光能、热量、降水、风能及可开发利用的大气成分，是人类生产和生活必不可少的主要自然资源，在一定的技术和经济条件下为人类提供物质和能量” [3]。
   
    以上概念虽然看上去长短丰简各不相同，表述的语言也有差异，但是仔细推敲会发现，真正的差异只在于各位学者定义时所选取的角度与术语以及揭示概念内涵与外延的程度，其中所揭示的实质其实都是一样的。笔者将以上概念比较分析，抽象出气候资源概念的内涵，即气候资源是气候要素中可以被人类利用的那一部分自然物质和能量；气候资源的外延包括光能资源、热量资源、降水资源、风能资源和大气成分资源等。遵循定义表述力求准确、简明的原则，可将气候资源的概念定义为：气候资源是气候要素中可以被人类利用的那一部分自然物质和能量，包括光能资源、热量资源、降水资源、风能资源和大气成分资源等。
   
    （二）气候资源的基本属性
   
    “气候资源”概念的提出，其实已经包含了对气候资源基本属性的认定，即气候资源是一种自然资源。但是，由于我国环境与资源法学界目前对气候资源还没有给予应有的关注，还没有形成普遍的“气候资源”的意识，尚未将其纳入自然资源法律研究视域，因此，笔者将在下文重点阐述气候资源与自然资源的同质性问题。
   
    气候资源是一种自然资源，具有自然资源的三种基本属性，即自然性、社会性和价值性。
   
    1  气候资源的自然性
   
    首先，气候资源分布于大气圈中，表现为自然物质和能量，是自然过程所产生的天然生成物，没有凝结抽象劳动，是非劳动产品。其次，气候资源具有整体性。气候资源是整个生态体系中极为重要的一部分，它与其他自然资源赋存相连，共同构成庞大、复杂、流动、互相影响和联系的生态体系，“在一定时间内，即使气候的微小变化也能引起生态系统成分的巨大变化” [4]，“气候变化导致的气温和降水模式的改变是造成生态系统和人文系统脆弱的主要原因之一” [5]。
   
    2  气候资源的社会性
   
    气候资源的社会性是围绕其开发利用活动呈现出来的，主要表现如下。
   
    气候资源开发利用需要信息和技术的支持。气候成为一种资源的发展过程充分表明了气候资源与信息和技术的密切关系。以前，人们只懂得去适应气候条件，而随着工业革命的到来，人们懂得了开发利用气候资源。气候资源信息的获得帮助人们在农业、建筑、交通、旅游、能源行业获取了丰厚的经济效益，不断研发的先进技术设备促使气候资源的潜能得到巨大发挥。风能、太阳能开发利用是最典型的例子。
   
    气候资源需要人们综合开发利用。从其自身来看，光、热、水、风、空气等气候因子互相影响、互相制约构成一定地域不同的气候资源类型；另一方面，气候资源与河流、土壤、植被、生物等构成一个统一体。气候资源与土地资源依存，形成不同性质和面貌的土地：“鱼米之乡不同于沙漠是由于降水量的不同，热带雨林不同于荒芜的冻原在于温度条件的不同” [6]。因此，在开发利用时为了保持生态平衡、获得最优效益，往往需要综合利用。
   
    气候资源需要规模开发利用。气候资源密度低、分布广，不论是农业气候资源、旅游气候资源还是气候能源（风能、太阳能）的开发利用都必须有相当的规模，才会获得持久的收益。
   
    气候资源开发利用活动需要进行公共决策。气候资源乃人类共有的财富，关系到地球上所有生命的生存和发展，不适当的开发利用有可能招致生态灾难，因而决策应当相当谨慎，应当是公共决策。2006年我国政府正式将“合理开发利用气候资源”纳入了《国民经济和社会发展第十一个五年规划》，意味着气候资源的开发利用正式进入公共决策体系。
   
    气候资源开发利用活动具有外部性特征。外部性是指某个微观经济单位的经济活动对其他微观经济单位所产生的非市场性的影响。其中，对受影响者有利的外部性影响被称为外部经济性，对受影响者不利的外部性影响被称为外部不经济性 [7]。外部不经济性是自然资源开发利用活动中难以克服和避免的问题，主要表现为给他人增加成本的资源破坏、环境污染等侵权行为。气候资源的外部不经济性问题往往是由于不合理的开发利用活动造成的。譬如，风电场建设违规征占用基本农田或者违规施工破坏土地、污染环境；大型风电场运行干扰鸟类及其他动植物生存、迁徙环境；海上风电场建设污染海水、影响渔业资源、海洋生物、鸟类生存环境；大规模施行人工降雨或者消雨作业施放的碘化银或者其他催化剂等物质对土地、水源以及生态环境可能产生不利影响；局部地区长期频繁的人工影响天气作业改变其他地区降水资源的分布及数量引起生态环境破坏及权益冲突等。当然，合理开发利用气候资源往往会带来外部经济性，譬如，利用风能发电的风车往往成为当地一道亮丽的风景线。
   
    气候资源开发利用活动影响人类社会的存在和发展。不同的气候资源造就了不同的国度，拥有并且合理开发利用优良气候资源的国度往往是富庶发达的，而气候资源贫瘠恶劣的国度往往是贫穷落后的。气候资源是人类生存和发展的自然基础，严重破坏气候资源将导致不可逆转的灾难。历史上许多文明古国的消失已经证明了这一点。
   
    3  气候资源的价值性
   
    自然资源是价值体，效用性、稀缺性是其价值的自然基础，市场交易是实现其价值的社会基础。气候资源同样具有以上三种特性。
   
    首先，气候资源具有效用性。所谓效用性就是为人们所需要。气候资源是地球上生命现象赖以产生、存在和发展的基本条件，也是人类生存和发展工农业生产的自然物质和能源。气候资源为人们所需要的事实几乎无庸论证。
   
    其次，气候资源具有稀缺性。稀缺性是自然资源的固有特性，即自然资源相对人类的需要在数量上的不足。气候资源通常被当作恒定资源或非耗竭性资源，认为他们在自然中大量存在，无论如何使用其总量也不会减少且无污染或少污染，也就是说取之不尽，用之不竭。“然而，人类利用恒定资源的经济技术水平有限，开发利用量也极为有限”，“对各种可更新资源，如太阳能、潮汐能、风能，已估算过它们的最大自然能量潜力，得出的可得性数字显示出非常美妙的前景。但这种估计并无多少实际意义，现实中的可得性取决于人类把这些潜力转换为实际能源的能力，取决于人类是否愿意担负这样做的代价和成本，包括对环境退化的代价” [8]。因此，与人类对气候资源开发利用无限大的需求相比，由于认识水平、科技能力和成本投入等条件的限制，气候资源实际可开发使用量其实是很有限的，是不能完全满足人类的需求的。另外，当代和未来急剧增长的人口与一定的气候资源之间存在的消耗与供给的矛盾，气候资源在地域、时间分布上的不均匀性、变异性、不可储存性等自然特性与人类对它普遍需求的矛盾，气候资源破坏严重与人们对优质气候资源需求增多之间的矛盾以及气候资源开发利用市场主体之间争夺产权的矛盾等等，凡此种种都促使气候资源稀缺性表现得更为明显和现实。
   
    至于气候资源是否能够交易，从《可再生能源法》来看，国家已经明确规定要推动可再生能源市场的建立和发展，该文件中规定的可再生能源就包括了风能、太阳能。事实上，风力发电经营特许权交易正在中国市场上如火如荼地展开。可以预见，将来还会有更多的气候资源逐步进入交易市场。正如学者指出，随着人类经济体系在结构和功能上的日臻完善，许多原来被认为没有价值和价格且在经济过程中不起主要作用的物品或服务现在变得越来越重要，如空气、阳光等。同时，随着人类社会经济活动的加剧使得这些资源具备了“稀缺性”，价值的交换和转移也就成为可能 [9]。
   
    由气候资源的属性探讨可知，气候资源具有社会性，而社会性是其与法律建立有机联系，接受法律调整和规范的前提条件。同时，它还具有自然性和价值性，因此可以说它是一种典型的自然资源。气候资源法律规范归属于自然资源法律规范体系。根据学界的观点，从动态角度出发，自然资源法终将与污染防治法、自然保护法等邻近法律领域相互影响，融合发展，并将在今后共同作为完整意义上环境法的有机组成部分，所以，也可以认为，气候资源法动态归属于广义的环境保护法律范畴 [10]。
   
    （三）气候资源的特有属性
   
    气候资源除具有自然资源的基本属性外，还具有自己的独特属性。
   
    1.结构复杂性
   
    气候资源由多种气候要素构成，每个气候要素都可以有多种性质不同的统计量。这种特性要求在对气候资源开发利用前要进行专业的气候资源普查与评估。
   
    2.低密性与非储性
   
    气候资源密度低，意味着在利用上或者要有较长时间的聚集过程；或者需要成本很高的设备才能加以利用。而气候资源非储性则意味着人类若不开发利用，它们就会随着岁月而流失。
   
    3.地理区域性
   
    气候资源在区域差异上表现非常显著。气候资源虽然无处不在，但各地可利用的因子和量值明显不同。在纬度、高度、海陆分布、地势地貌等局地下垫面特征的综合影响下，既显示大范围的区域性差异，又有小区域内的不平衡。
   
    4.相对稳定性和绝对波动性
   
    虽然从总体上来看，气候资源一般随季节的变化表现出周期性的节律，寒来暑往、昼夜更替，具有相对稳定的周期性；但是，受天文、地理等因素的影响，它并非一成不变的循环，经常表现出波动、变化，甚至小气候异常。
   
    5.数值非线性
   
    气候资源并非多多益善，气候要素只在一定数值范围内才能成为资源，超过或不足均有可能成为灾害。譬如，对农业生产来说，温度、降水都有一定的范围，若温度过低，热量不足，就会发生冷害；温度过高，则发生热害；降水过少，发生旱灾；过多，则为涝灾。另外，对一种活动是资源，对另种活动就有可能是灾害。因此，合理开发利用气候资源会产生巨大的经济效益，无序无度的开发利用有可能招致严重的自然灾难，造成重大的社会问题。“气候资源受到人工影响而发生变化，甚至是严重变化，但是这种变化往往是不自觉的” [11]。气候资源一旦失去原有的平衡，往往导致气候灾难和生态危机。“从全球来说，预计二氧化碳和甲烷等温室气体越来越多的聚集将使21世纪上半叶全球的平均气温上升到人类历史中的最高点，这将根本影响全球气候状况，并将影响生态系统、农业、水资源和海平面高度” [12]。
   
    6.量的恒定性与质的可变性
   
    气候资源尽管年年循环，周而复始，数的总量不会减少，不过受自然及人类活动的影响，它的质量状况却很容易发生变化。人类活动不仅可以破坏气候资源，譬如改变风速、风向与风力；改变或者减少降水分布；改变日照时数、影响太阳辐射能量；释放温室气体、改变大气成分等等；也可以通过科学技术优化调控已经损害的气候资源。
   
    7.全球一体性
   
    全球气候资源其实是一个不可分割的整体，地区之间的气候资源问题有可能互相影响，地区的问题会导致全球的问题。全球气候资源问题一旦发生，将无一地区可以幸免。
   
    由于气候资源具有自身独特的属性，因此有必要对其进行专门的立法，并且据此制定符合其特性的法律制度，以区别于其他自然资源法律规范。
   
    二、完善我国气候资源保护立法的必要性
   
    （一）保护我国日益脆弱的生态环境的需要
   
    气候资源是生态系统链上极为重要的一环，是地球上一切生命赖以生存的自然基础，因此，气候资源一旦破坏，比如光照、热量、风力、降水显著减少或增多、大气污染加剧，必然直接导致土地、草原、森林、河流、大气等自然资源与环境的退化、恶化，导致生态系统危机。根据调查研究，我国土地退化、沙化、盐渍化总面积已达13500万公顷，且以每年200万公顷速度增长；荒漠化土地面积26200万公顷，呈扩展趋势；北方河流断流现象频发，湖泊萎缩，水库蓄水量显著减少；大气污染物排放总量多年居高不下，酸雨面积约占国土陆地面积的1/3 [13]。另外，根据“九五”期间中国科学院领头开展的一项调查研究表明，具有脆弱生态环境特征的区域遍及全国各地。这些地区分别或共同表现出严重的水资源短缺，水土流失、肥力低下，土地沙化、石化、盐渍化，草原退化、植被稀疏、风沙加重等现象，并且频繁发生干旱、洪涝、霜冻、风灾、冰雹、雪灾、寒潮、沙尘暴等气候灾害和滑坡、崩塌、泥石流等其他自然灾害 [14]。上述资料清楚地展现出我国生态环境整体恶化的趋势，这种趋势与气候资源的破坏有着直接关系。人类发展的历程已经说明，如果气候资源恶化、失去可以继续生存的土地，人类面临的将是灭顶之灾。历史上蒙古帝国、高棉帝国、印度河谷文明和中国楼兰古国的消失正是典型例子。完善气候资源保护立法，用法律来规范人们种种不合理的社会经济活动，保护气候资源，保护我们人类赖以生存的自然根基已经到了刻不容缓、迫在眉睫的时候。
   
    （二）保障我国经济社会可持续发展的需要
   
    “可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展” [15]。我国政府于1994年公布的《中国21世纪议程》提出：“以较低的资源代价和社会代价取得高于世界经济发展平均水平，并保持可持续增长，是中国特色的可持续发展的战略选择” [16]。气候资源具有生态、社会和经济三重价值，充分显示出它在实现我国社会可持续发展战略中的重要作用。光照、热量、降水、空气这些气候资源在维护我国生态环境平衡方面起着基础的作用，具有良好的生态效益；太阳能、风能区别于传统化石能源的清洁无污染、可再生的特性，决定了它们在我国能源结构调整中处于优先发展的地位，具有良好的经济效益；而气候资源的普遍性使得它在很多偏僻、荒远的地方可以轻易得到，科学开发、合理利用气候资源可以弥补这些地区现代工业文明的不足，解决当地老百姓实际的生活困难，对于减轻贫困、维护稳定、促进共同发展方面具有良好的社会效益。完善气候资源保护立法，确立气候资源基础性的自然资源、战略性的经济资源和公共性的社会资源的法律地位，对其进行科学的开发、合理的利用和有效的保护，确保其生态、经济、社会效益都能实现并且得到最大发挥，对于实现我国社会可持续发展意义重大。
   
    （三）应对国际政府间气候变化谈判的需要
   
    气候变化目前已经成为全球瞩目的重大问题，成为各国政治、经济、环境外交谈判的热点与焦点。1994年3月生效的《气候变化框架公约》确立了减缓气候变暖的最终目标，即将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上；这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食安全生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。这样的规定反映出国际社会对于温室气体大量排放加剧全球气候变化将给全球带来极为严重的不可逆转的后果的深刻认识和普遍认同。2005年生效的《京都议定书》对于如何实现这一目标做出了具体的原则和制度规定，主要是规定了发达国家的温室气体减排任务和目标，而发展中国家则应先积极的发展经济、调整发展方式，暂不需负担减排义务和指标。2007年底的巴厘岛路线图也对发展中国家与发达国家在减排指标上的差别继续给予了明确。我国在坚持发展中国家立场的基础上，一方面积极主动参与气候变化国际合作，一方面积极采取各种措施减缓与适应气候变化，一定程度上赢得国际社会的认可。比如，2007年6月发布了《应对气候变化国家方案》，先后在污染防治、自然保护区保护、资源保护、传统能源节约与改造以及可再生能源开发利用等方面制定和修订了一系列法律法规等。但是，即将到来的2009年丹麦哥本哈根气候变化大会，要求发展中国家减排的压力依然很大，发达国家施加给发展中国家减缓和适应气候变化的义务正在逐步加强。因此，在这样的背景下，完善我国气候资源保护立法，可以体现我国在保护气候环境、应对气候变化方面的努力和决心，对于我国参加气候变化谈判可以起积极的作用。
   
    三、我国气候资源保护立法现状
   
    （一）气象法中与气候资源保护有关的法律规范
   
    1999年通过的《气象法》第六章“气候资源开发利用与保护”是我国对气候资源开发利用进行规范的唯一法律依据。该章一共三条五款，内容如下：
   
    第三十二条  国务院气象主管机构负责全国气候资源的综合调查、区划工作，组织进行气候监测、分析、评价，并对可能引起气候恶化的大气成分进行监测，定期发布全国气候状况公报。
   
    第三十三条  县级以上地方人民政府应当根据本地区气候资源的特点，对气候资源开发利用的方向和保护的重点作出规划。地方各级气象主管机构应当根据本级人民政府的规划，向本级人民政府和同级有关部门提出利用、保护气候资源和推广应用气候资源区划等成果的建议。
   
    第三十四条  各级气象主管机构应当组织对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目进行气候可行性论证。具有大气环境影响评价资格的单位进行工程建设项目大气环境影响评价时，应当使用气象主管机构提供或者经其审查的气象资料。
   
    该法由1994年《气象条例》修订并发展而来。通过修订立法目的、调整章节、充实法律规定、增加法律责任以及重新认识气候资源概念的内涵与外延，《气象法》突出和强调了“保护气候资源”的立法指导思想。该法赋予了气象部门在气候资源行政管理方面的职能，包括：气候资源综合调查与区划；气候监测、分析与评价；发布气候状况公报；对气候资源利用与保护提出建议； 对气候资源区划成果推广与应用提出建议；对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目进行气候可行性论证；对用于大气环境影响评价的气象资料进行审查等。 这些法律规定是我国进行气候资源管理的法律基础，对于今后确定气候资源管理法律制度及监管体制等都具有重要意义。2008年12月，中国气象局发布《气候可行性论证管理办法》。该办法作为《气象法》的配套规章，对《气象法》第三十四条提出的“气候可行性论证制度”做出了进一步明确的规定，也预示着我国在气候资源开发利用与保护管理立法方面将继续加强。
   
    （二）可再生能源法中与气候资源保护有关法律规范
   
    《可再生能源法》于2006年1月1日起施行，该法第2条规定：“本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源”，其中风能、太阳能就是气候资源中两种气候能源。该法将蕴藏巨大的气候能源纳入了国家能源优先发展的领域，使其成为了一种重要的战略能源，拉开了气候能源开发利用的新纪元。该法的立法目的为：“促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展”，那么对于气候能源（风能、太阳能）的调整该法主要是调整其经济效益，促使其经济效益能够最大最优实现。该法从资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、可再生能源推广与应用、可再生能源发电价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施等诸多方面对如何合理开发利用包括气候能源在内的可再生能源，制定了全面的产业制度。2006年又先后出台了《可再生能源发电有关规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》以及《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，这一系列配套法规对于落实《可再生能源法》中的原则性规定起到了重要作用，对于气候能源的合理开发利用具有重要意义。
   
    但是，由该法的立法目的、产业制度及配套实施细则可见，该法调整的主要是可再生能源开发利用过程中的各种经济利益关系，注重的是可再生能源经济效益的最大化实现，同时对可再生能源的开发与利用起到鼓励与促进的作用。该法配套细则中虽然也有涉及开发利用活动与环境保护的调整问题，但从整体而言，可再生能源生态效益保护，不在该法的调整范围之内。
   
    （三）大气污染防治法中与气候资源保护有关的法律规范
   
    我国高度重视大气污染物的防治，1987年通过了我国第一部《大气污染防治法》，此后于1995年、2000年分别进行了两次修订，加上一系列配套的法规，建立了我国应对大气污染的法律体系。大气污染防治法主要防治我国大气污染的主要源头及物质，即：燃煤产生的大气污染、机动车船排放污染和废气、尘和恶臭污染，并明确了政府防治大气污染的职责，建立了相应的监督管理体制，制定了大气环境标准，规定了一整套防治大气污染的监督管理制度，对于防止我国大气污染进一步恶化起到了很好的作用。由于气候资源的破坏与大气污染相关联，如：大气污染使空气变浊，能见度降低；使城市产生“热岛效应”，局部气温升高；出现“拉波特效应”，促使降雨量增加，出现酸雨现象；形成“温室效应”等等，这些情况的发生或者直接破坏大气成分资源，如二氧化碳的含量；或者间接破坏光照资源、热量资源等其他气候资源。因此，该法也可以看成是与气候资源保护有关的立法之一。
   
    （四）小结
   
    综观我国生态环境保护、经济社会发展以及应对气候变化工作的迫切需求，联系我国气候资源开发利用过程中的诸多不合理行为以及业已发生的破坏现状，对比水、土地、矿产、草原、森林和野生动物等自然资源保护立法，我国气候资源法律建设实在是非常之薄弱，这不能不引起我国立法及研究工作者的重视。
   
    四、完善我国气候资源保护立法的构想
   
    （一）完善《宪法》中的气候资源保护法律规范
   
    气候变化问题已经成为全球瞩目的重大问题，涉及国际间的政治、经济和生态环境外交等多个领域，气候环境安全也是国家生态安全的一个重要基础，因此建议在《宪法》第26条关于生活和生态环境的规定中增加“维护气候系统稳定、保护气候环境”的内容，以突出对气候系统变化和气候环境保护的重视，既可起到保护气候资源、保护气候环境、维护气候系统稳定从而维护我国生态安全的作用，也可以作为应对国际气候外交谈判的重要法律依据；在第9条关于自然资源的国家所有权的规定中列举气候资源，以突出气候资源的重要地位。《宪法》中确立的气候资源保护的条款在气候资源保护法律规范中具有最高法律效力与地位。这些气候资源保护法律规范在《宪法》中应该明确而集中。
   
    （二）完善《环境保护法》中的气候资源保护法律规范
   
    《环境保护法》是我国环境保护的基本法，该法中制定的立法目的、法律原则与制度，对所有污染防治和自然资源保护法律规范具有普遍的指导作用。在该法中要补充有关气候资源保护的法律规范。具体说来，可在如下方面做出完善：（1）完善环境的概念。在《环境保护法》总则的第二条列举“环境”概念的外延时添加“气候”的概念；（2）增加“气候环境保护”的条款。在《环境保护法》的第三章“保护和改善环境”中增加“气候环境保护”的条款，与“生态环境保护”、“农业环境保护”、“海洋环境保护”、“自然景观保护”等条款并列。并在该条款中增加“合理开发利用与保护气候资源”的内容。（3）完善法律责任条款。在第五章“法律责任”第44条“资源破坏处罚”中添加“气候资源”的概念。
   
    （三）制订《气候资源法》
   
    由全国人大常委会制定《气候资源法》，以此作为我国气候资源保护的基本法律，该法在气候资源保护法律体系中居于专项法的地位。从气候资源的特性及立法目的来看，《气候资源法》应该属于自然资源品种法（也称专项自然资源法）。根据我国立法的步骤和现实选择，建议对该法的制定采取“两步走”的方法，即：首先制定《气候资源管理条例》，由国务院颁布；等立法时机成熟，再由全国人大常务委员会颁布《气候资源法》，以此体现气候资源作为一种基础性自然资源的重要法律地位。
   
    （四）完善《气候资源法》配套法规
   
    完善《气候资源法》配套行政法规，比如：《气象影响评价与生态鉴定管理条例》；完善《气候资源法》配套部门规章，比如：《气候资源普查与区划管理办法》；《气候监测预警管理办法》；完善《气候资源法》地方法规或规章。
   
    （五）完善与气候资源保护有关的其他法律法规
   
    完善与气候资源保护有关的法律法规，如在《大气污染防治法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水土流失法》、《防沙治沙法》、《自然区保护法》、《可再生能源法》等相关法律中添加保护气候资源的条款，将维护气候系统稳定的理念贯注其中；完善《民法通则》，在其第五章“民事权利”第81条“自然资源使用权及承包经营权”的规定中添加气候资源使用权的规定，这既是为了充分调动人们开发利用气候资源的积极性，更是为了气候资源的依法、合理使用；完善《刑法》，增加“严重破坏气候资源罪”的罪名，与《环境保护法》和《气候资源法》中的法律责任条款相配合，增加破坏气候资源的惩处力度。等等。

【作者简介】

杨惜春，湖南省气象局培训中心高讲，环境与资源保护法学硕士。

  【参考文献】

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