山西“矿改”政策与法律的冲突问题（上）

随着社会经济的发展，中央及地方政府对有关矿业产业政策进行调整是十分正常的。但不可否认的是，有关地方政府出台的“矿改”政策明显地过于“随心所欲”并已经远远突破了法律的底线，不仅使得本应得到严格遵守的国家法律制度被架空，而且严重地损害了投资者的合法权益，为此而产生了大量的行政性或民事性纠纷。因此，研究有关“矿改”政策与法律的冲突和协调问题具有重要的法治意义。

《人民法院报》“经济法眼”栏目从本期开始，拟以山西“矿改”为基础性背景，以中国矿业产业政策的调整导向为主线，以研究投资保护法律救济途径为目的，开展对“矿改”政策与法律冲突系列性研究和评论，以期对政府产业政策调整及投资者保护提供帮助。

肇始于2008年下半年的山西煤矿“合并重组”运动，是一场在淘汰落后生产力、“不要带血的GDP”等名义下于三晋大地上掀起的在世界范围和史上都罕见的企业兼并潮，2200多个矿业企业被强制性地缩减为100余家。这场当代版的矿业企业“合作化”运动本身充满了难度，更由于其系被指背离了市场经济交换价值规律后以政府为主导而强制推进的一场“矿改”，故而问题丛生。不仅激发了人们对中国经济固有的深层问题的进一步关注，而且引发了人们对中国地方经济“拉美化”（国有化）和市场经济行政化的担忧。

2010年1月5日，山西省政府在京召开新闻发布会，声称“重组整合煤矿正式协议签订率达到98％，兼并重组主体到位率达到94％，采矿许可证变更已超过80％”，并宣布该省煤矿企业兼并重组整合取得阶段性的胜利成果。

四天后的1月9日，浙江省经济和信息化委员会下属的浙商资本投资促进会在杭州发出《致全球浙商公开信》，信中将中国的山西省与阿联酋的迪拜列为2010浙商投资预警区域 的首席候选地区（即所谓的投资“黑榜”）。

政府一方显然以“胜利者”自居，以浙商为代表的投资者则无疑是“失败者”。这不能不说是一个具有明显中国特色的“投资风险”版黑色幽默。

由于业务关系，笔者长期研究矿业物权并深度关注山西“矿改”运动的进程。根据对该省公布实施的现行“矿改”政策的深入剖析，其显然大量地涉及与我国现有法律制度的冲突问题。可以说，山西“矿改”政策几乎违反了我国现有全部的主体民商事法律制度。这就给我们提出一个问题，即任何地方政府在进行产业政策改革前，必须对其产业政策的合法性、合理性进行充分的审查与论证。

下列法律制度是地方政府在出台产业政策前必须应予遵循的基本的合法性底线。

一、宪法关于对非公有制经济的保护性制度。根据宪法规定，在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分；国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。

山西“矿改”是对煤炭产业领域中的非公有制经济有计划的“消灭”运动，所谓的以国有企业为主体的“兼并重组”事实上就是一种对私有资本进行“驱逐”的当代版的“合作化”运动。

二、立法法关于地方政府的立法权限。根据该法规定，地方政府“规章”是最低一级的具有“法律”属性的地方性立法文件之一。但山西省政府却一般以政府文件形式或以其省政府办公厅的名义下发文件，其有关内容不仅抵触国家法律、法规，而且对山西省政府自身曾经所颁布的地方政府规章予以实质性地“修改”或“废除”，从而产生了以“文件”推翻“法律”的不正常现象。（未完待续）
 作者：师安宁 北京大成律师事务所高级合伙人
中华全国律师协会民事专业委员会委员
最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员
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 【作者简介】
师安宁，北京大成律师事务所高级合伙人。