政府的“胜利在握”与投资者的“自杀”（下）——山西“矿改”政策与法律的冲突性研究

　资源出让中“一级市场”与“二级市场”的权利主体

　　山西第二次矿改的最大的违法性在于混淆一二级市场的权利主体，将本应由投资者在二级市场中享有的民商交易权强制性地由政府代行，政府不但指定交易对象、交易主体，而且非法地对二级市场行使政府定价权，导致广大投资者在一级市场中通过“有偿取得”制度而获得的采矿权这一法定物权没有得到充分的保障。因此，我们必须厘清一二级市场中资源所有权、采矿权的内容及其权利主体问题。

　　资源所有权由国家享有，各级政府按照授权具体行使所有者权利，这是没有争议的。采矿权则是按照行政许可法、矿产资源法和物权法的规定并在投资者缴纳“资源价款”等对价后而为之设立的财产权利，具有行政许可权和用益物权的双重属性。那么，在国家及政府的所有权与采矿权发生冲突时，何种权利应当受到优先保护？

　　对此，我们必须解析清“资源价款”的法律性质。“资源价款”实际上类似于政府出让土地使用权中的“土地出让金”，也是国家（政府）作为资源所有人在处分自己的资源所有权时所收取的“对价”。政府对资源的“出让”行为系对其所有权权能的一种不完全处分，其将资源所有权中的“占有、使用、收益”等三项权能“卖”给了采矿权人，而自身仅保留了法定条件下的有限度的“处分权”。因此，当采矿权人不存越界、越层、破坏性开采等法定的损害资源所有人利益之非法行为的，则国家和政府不得动用其保留的“再处分权”，包括不得享有对采矿权的“收回权”。否则，应当按照行政许可法中的“信赖利益”制度对投资者进行赔偿。国家和政府作为资源所有者而向投资者“出让”矿业权就是资源的“一级市场”。

　　当投资者从资源一级市场取得了矿业权后，其所享有的权利属性法定优于国家所有权，国家及政府作为所有权人不得随意干涉和限制用益物权人的合法权利。当投资者对采矿权进行再转让的，例如山西二次“矿改”中所谓的“资源整合”即是典型的二级市场交易，其定价权主体不再是政府而是采矿权人，也即只有采矿权人才有权对自己的财产权交易价格进行决断。这也是第一次矿改中“有偿使用、明晰产权”的要义所在。

　　对山西方面矿改政策合法性的初步结论

　　我们的结论是：山西第一次“矿改”是在国务院政策指导下，包括国务院专门针对山西矿改出台的试点文件为背景启动的，其主要任务是推进资源的市场化交易机制，明细矿业资源产权，构建起矿业权的有偿使用制度。这次矿改任务按照山西方面的计划，应当在2006年到2007年12月底完成，但实际上延续至2008年初才“收工”。第一次矿改通过投资者缴纳资源价款的形式基本上完成了将存量资源的产权明晰化，即明确规定了各矿业权主体已经获得了对存量资源的有偿使用权。

　　应当说，山西方面在第一次矿改中基本上完成了国务院授权所规定的任务。构建起了投资者的矿业权“私有化”产权体系。符合物权法关于矿业权是用益物权的特殊权利形态，从政策宣传和行政许可措施等方面体现了矿业权属于具有绝对性、支配性、排他性的财产权性质。但这种合法的产权秩序被随之而来的二次“矿改”所否定，破坏了第一次矿改中所构建的矿业权“明晰产权”的法律体系。

　　这是因为，第一次“矿改”基本完成后，虽然在2008年在奥运前至奥运期间，为防止出现新的矿难事故影响“绿色奥运”氛围，在山西的多个中小煤矿被要求停产整顿。但是，通过第一次矿改及技改，许多投资者对奥运完毕后立即开始新的生产充满了信心和期待。

　　更难预料的是，山西风云突变，二次“矿改”在奥运后被突击性地提上议事日程。推动二次“矿改”的标志性人物是原国家安监总局局长，2008年9月起任山西省委副书记、副省长、代省长的王君。

　　北京奥运刚刚结束的2008年9月，山西省人民政府即出台了《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（晋政发〔2008〕23号），据此展开了轰轰烈烈的二次“矿改”运动。

　　山西方面二次“矿改”的政策明显地异常于第一次“矿改”，其政策精神已经完全地从国务院所规定“鼓励”、“引导”等转变为以行政型措施强制推进。山西方面二次“矿改”的最大瑕疵是由政府强制性地行使了本应由矿业权人行驶的二级市场定价权，并将一级市场中的交易对价——“资源价款”人为地与二级市场中的资源市场价相混淆，从而非法地以原缴资源价款1倍或1.5倍的价格低价强制“赎买”了投资者合法拥有的矿业权。诸多中小投资者为此而负债累累，杨存旦们的“自杀”或许是其自认为最好的一种解脱。

　　至此，当大多数中小投资者从第二次“矿改”的血泪惊鸿中再回头审视政府第一次“矿改”的意义时，仿佛才恍然醒悟：最初犹如“请君入瓮”，目的显然是“瓮中捉鳖”。

　　关于山西方面二次“矿改”的违法性问题，以及山西方面“滥用”国务院的“授权”等问题，笔者将在后续的研究中继续给以深度剖析。（全文完）

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 作者：师安宁 北京大成律师事务所高级合伙人
中华全国律师协会民事专业委员会委员
最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员
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师安宁，北京大成律师事务所高级合伙人。