完善行政监督 可否尝试引入监督专员制度

处于社会转型期的中国当前面临的一个突出难题，是如何通过有效途径来化解社会矛盾，以促进社会的和谐与发展。在监督行政权力和保障公民权利方面发挥重要作用的各种行政监督机制运行如何，值得审视。

　　首先，权力机关的监督。我国的人大代表多为兼职，人大会期短，人大常委会委员的专职化和专业化程度有待提高，在审查政府工作报告、批准规划和预算、质询等时，监督方式的力度和实效还有待改进。在某种程度上，人大监督的抽象性呼唤为公众提供个案救济的监督机制。

　　其次，行政内部的监督。由行政复议、信访投诉、行政监察以及审计监督共同构成的行政内部监督机制或者被动审查,其实效不足、监督范围、监督效果离全面、主动、有效的监督行政的目标还有一些距离，需进一步完善。

　　最后，司法的监督。为了维系司法权与行政权的分工，司法机关对行政活动的监督无论从深度还是广度上也有待拓展。遵循不告不理原则的行政诉讼仅局限于审查具体行政行为的合法性，而非行政立法或行政行为的合理性问题，而且诉讼成本过高，不易为公民所接近。

　　由此，我国现有行政监督体系中若有一个独立、迅速、专业、积极且易于公众接近的机制来监督行政权、解决行政纠纷、保障公民权利，则意义非常深远。“他山之石，可以攻玉”，建立于1955年的丹麦监督专员(Ombudsman)制度集上述优点于一身，是世界各国建立该制度最具影响力的范本，值得我国参考借鉴。丹麦监督专员机构依据1953年宪法修正案和次年的《国会监督专员法》而设立，对行使行政权的中央和地方公权力组织及其人员作出的行政行为的合法性与适当性进行监督，旨在促进民主、保障人权、纠正行政违法和行政不当、解决行政纠纷、实现善治(goodgovernance)。

　　具体而言，丹麦监督专员制度的五大特点如下：

　　独立。丹麦监督专员由国会选举产生，不受制于行政机关。监督专员在行使职权时也独立于国会，国会只能通过发布一般性指示对其适用法律产生影响，而不能直接干涉个案。另外，充足的财政支持是保持其独立性的重要保障，仅2007年，国会拨给监督专员机构的预算经费就达到4648万丹麦克朗，合6138万人民币，这足以使该机构从容应对每年超过4000件的审查案件。

　　迅速。监督专员主要采取书面审查的形式，基于书面交换申诉人和行政机关的意见而作出决定，较之行政诉讼更为快捷。2007年，丹麦监督专员作出驳回申诉请求决定的平均时间为32.6日，而进入调查程序的案件平均审结时间为182日，较之丹麦的诉讼程序要快捷许多。

　　专业。法律是监督专员机构处理案件的主要依据，因而丹麦法律规定，担任监督专员者必须为法学专业毕业。在历任的4位监督专员中，有两位都担任过法学教授。目前丹麦监督专员机构的80名工作人员中，有36位具有法律专业背景。监督专员机构已经成为丹麦法学专业毕业生就业时一个炙手可热的选择。

　　积极。一方面，监督专员不仅可以审查行政行为的合法性，也能深入到适当性层面，如公务员的态度是否礼貌、是否向行政相对人提供了准确的信息、案件处理的时间是否合理、案件处理的依据是否正当等。另一方面，监督专员除了应申诉人的申请审查行政行为之外，还可以主动调查社会关心的热点案件，随时视察行政机关的工作场所，及时发现和纠正违法行政。2007年，丹麦监督专员主动调查行政违法案件28件，涉及监狱、精神病院、拘留所等广泛的行政管理领域，起到了有力的监督作用。

　　易于接近。对公民而言，寻求监督专员机构的救济具有很强的亲和力。首先，监督专员机构受理案件不收取任何费用；其次，受理方式多样。公民可以通过信件、电子邮件等方式提交申诉请求；再次，监督专员还可以为需要帮助的公民提供无偿的法律援助等等。较之于行政诉讼繁琐的程序，监督专员的救济无疑对民众更加具有亲和力。

　　需要指出的是，丹麦监督专员制度是对原有行政监督机制不足的有益补充，而非全盘取代。任何案件在监督专员机构受理前必须先经过行政机关复议，这既能减少该机构的负担，也给了行政机关自我纠错的机会。

　　事实上，尽管丹麦监督专员向相关行政机关发出的建议或批评没有法律约束力，但其实际效力毫不逊色于行政复议决定或行政诉讼裁判，行政机关无正当理由而不遵从的情况极为罕见。

　　1809年，监督专员制度在瑞典首创，如今，该制度已在120多个国家或地区生根，显示出旺盛的生命力。以丹麦为代表的国际经验表明，该制度的成功运行需要具备民主法治建设的良好基础，依托权威的立法机关，并通过宪法和法律来确保其独立性和专业化。在我国现行制度框架下尝试建立类似于监督专员的机构并非没有可能。我国宪法第七十条规定，全国人大有权设立“其他需要设立的专门委员会”，就可以作为监督专员机构设立的宪法依据。我国完全可以在充分发挥人大权力机关作用的基础上，借鉴监督专员制度的有益经验，整合现有的信访、行政监察等制度资源，并提供完善的立法保障和充足的财力和人力资源保障，从而探索出符合中国国情的监督专员制度，构建完善的行政监督体系。

郑宁