坚持依法治税，改善税收环境

发布日期：2004-07-09 文章来源：互联网

　　一、实现依法治税，加强税收法治势在必行

　　所谓依法治税，就是指把税收征收过程中的每个主体的每个行为（包括纳税行为、代扣代缴行为、纳税担保行为与征税行为）都纳入法治化轨道。依法治税，既治纳税人，也治征税人。换言之，法律不仅要规制企业和百姓的纳税行为，而且更要规制税务机关的征税行为，还要规制其他行政机关的一切涉税行政行为（包括具体行政行为与抽象行政行为）。

　　坚持依法治税，是国家税收工作走向法治化和现代化的必然要求。这既是依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容，也是增加国家财政收入、强化和改善国家的宏观调控能力、建设社会主义福利国家的有效杠杆。要真正实现依法治税，进一步从根本上改善税收环境，必须推出一系列标本兼治的法律举措。

　　二、培育自觉尊重税法权威的观念，是建设税收法治工程的必要前提

　　健全的立法固然重要，但如果没有全社会对税法规则的亲和感和崇敬感，再多再好的税法规范也很难付诸实施。在绵延数千年的封建社会中，我国百姓深受苛捐杂税之苦。我国至今还有相当多的群众尚不完全了解我国社会主义税收法治的优越性，对于税法和纳税义务有着强烈的抵触情绪。老百姓之间发生债权债务关系时，谁都承认“欠债还钱，天经地义”的道理。但一旦谈到国家的税收债权，总有一些人抱有能漏则漏、能偷则偷的讨价还价心理。因此，有必要采取切实措施拉近老百姓与税法之间的心理距离，早日确立税法在老百姓心目中的崇高威望。

　　要以全国税收宣传月为契机，通过生动活泼、寓教于乐、寓法于理、寓理于情的喜闻乐见方式，大力宣传税法知识，使所有纳税人都熟悉税法的基本要求和规定。要在全社会牢固树立依法征税和依法纳税光荣、违法征税和违反纳税义务可耻的现代文明观念。企业尤其要树立依法足额、及时纳税的法治观念。“企业爱财，去之有道”。依法纳税就是强化企业社会责任的一项重要内容。不但老百姓与企业要学习税法，各级领导干部，尤其是地方领导干部，更是应当带头学习税法。

　　三、以强化税务登记证管理为突破口，堵塞税收流失漏洞

　　亡羊补牢，尚为不晚。针对许多持有营业执照游离于税务登记制度之外、严重侵蚀税基的现实情况，有必要进一步强化税务登记证管理，将税务登记证与企业营业执照纳入一体审核、颁发和监管的法治轨道。根据《税收征收管理法》第9条之规定，从事生产、经营的纳税人自领取营业执照之日起30日内，向税务机关申报办理税务登记。该规定显然不利于消除税务登记证与企业营业执照互相分离的“两张皮”现象。建议税务部门与企业登记部门合署办公，税务登记证与企业营业执照（含企业法人营业执照）一同审核、一同颁发。切实做到：领不到税务登记证，就领不到营业执照。从长远看，最好实行税务登记证与企业营业执照两证合一制度。

　　四、充分发挥税法责任的补偿、制裁和教育功能

　　就补偿功能而言，要确保法律责任的追究能够补偿国家遭受的税收损失。就制裁功能而言，法律责任的追究必须能够体现出对违法纳税人的有效、有力制裁，使其感到法律制裁的疼痛难忍。例如，税务机关在决定对违法纳税人、扣缴义务人和税务代理人的罚款时，应当考虑到违法行为人的经济实力和负担能力。通俗地说，财大气粗的违法行为人应当比小本经营的违法行为人承担更高的罚款数额。否则，就体现不出对处于违法行为人的制裁。就教育功能而言，法律责任的追究必须能够充分发挥对广大纳税人的教育功能。如果法律责任的追究过于轻描淡写，不仅违法行为人感到不疼不痒，难以从承担的法律责任中受到应有教育，其他纳税人和税收法律关系主体也不肯从中接收教训，甚至出现专门以偷漏逃骗抗税为乐事或发财手段的丑恶现象。

　　对于违反纳税义务的纳税人要用够用足税法规定的法律责任，包括行政责任（含行政处罚与行政处分）和刑事责任（含财产刑、自由刑和生命刑）。因此，不仅补征税款、罚款、征收滞纳金、没收非法所得都是并行不悖的，而且行政责任与刑事责任也不是互相排斥的。该追究哪一种法律责任，就追究哪一种法律责任，不能以一种法律责任代替另一种法律责任。所谓“打了不罚、罚了不打”的说法是十分错误的。只有这样，才能充分发挥税法责任的补偿、制裁和教育这三大功能。

　　五、警惕依法避税招牌下恶意规避税法义务的违法行为

　　现实生活中，一些企业打着依法避税的旗号，极尽坑蒙拐骗之能事，应当引起有关部门的重视。应当明确，税法的细胞大都是具有刚性的强行性法律规范。凡是违反税法中强行性法律规范的行为都是无效、违法的。此外，诚实信用原则不仅是私法（民商法）的一条基本原则，也应成为税法的一条基本原则。根据诚实信用原则，任何纳税义务人都应当按照一个诚实的纳税人（而非刁民）的标准行事。根据税法的立法目的，任何纳税义务人都应尊重国家的征税权，履行自己的纳税义务。因此，凡是违反税法的立法目的和诚实信用原则的行为也是无效、违法的。纳税人是公司或者企业法人的，如果股东（含母公司）滥用企业法人资格，通过利润和价格转移、恶意申请公司破产等手段，逃避纳税义务，税务机关有权运用公司人格法人法理，揭去公司的企业法人面纱，直接追索股东的税法责任。纳税人偷税、逃税和骗税的手段再高明，形式再隐蔽，也高不过税法的立法目的和诚实信用原则。

　　六、加快费改税的改革步伐

　　近年来，我国社会经济生活中的一大公害，就是政府部门的各种收费泛滥成灾。不合理收费面广量大，而且缺乏法律规制。税费并存，税费不分，以费代税，费重于税，以费养人的现象意味着，应当以税收形式上缴国库的，却以收费形式被收费部门截留、享用了。“富了方丈，穷了庙”，国家税收收入难以保障。这实质上是收费部门利益对国家整体经济利益的蚕食。国家运用税收杠杆影响国民收入再分配能力也因此而受到削弱。为了实现费税的应有角色定位，进一步推动我国财税体制改革，增加国家的财政收入，必须加快费改税改革步伐。

　　费改税改革的内容概括起来，就是：“砍掉一批，保留一批，转税一批，剥离一批”。为了积极稳妥地实现“转税一批”的目标，必须逐步把所有具有税收法律特点和功能的收费活动纳入税收的范畴。无论是开征新税种代替现行的行政收费，还是把现行的行政收费合并到现行的有关税种中去，都要严格恪守法定条件和程序。为此，有必要抓紧制定相关的税收法律和行政法规。

　　七、坚决铲除破坏税法统一的地方保护主义篱笆墙

　　震惊全国的“金华税案”和“南宫税案”的背后都有着地方保护主义的篱笆墙在后面撑腰壮胆，推波助澜。一些地方的领导干部为了本地方的狭隘利益和个人的一点点蝇头苟利，而粉墨登场。他们为了截留、吞噬国家税收，竟然置宪法与税法于不顾，打出“引进税源、发展本地经济”的幌子，大肆鼓吹所谓“藏富于民、藏富于地方有理有利”的奇谈怪论。一些地方违反《税收征收管理法》，擅自作出税收停征、减免税和退补税的决定，明火执仗地与税收法治叫板。一些地方公然为那些虚开增值税发票的违法犯罪分子提供保护伞和挡箭牌。

　　上述丑恶现象值得警醒。有关部门和地方应当从对税法负责的思想高度出发，清除狭隘的部门本位利益和地方本位利益的意识的影响，甘当依法治税工作的促进派，并真心实意、始终一贯地向蚕食国家税源和税收的现象出真招、出实招。“地方保护主义是块臭豆腐，闻着臭、吃着香”的实用主义态度必须予以纠正。各级地方的领导干部应当认识到：我国是单一制国家，不是联邦制国家；而且，我国的税法具有统一性、神圣性，不容任何人亵渎、欺负。

　　魔高一尺，道高一丈。要真正使依法治税工作不致于走过场，离不开法院对地方政府违法涉税文件的司法审查。鉴于蚕食鲸吞国家税收的违法行为往往以本地方或本部门的“红头文件”作尚方宝剑，而这些不具有合法性的“红头文件”，即抽象行政行为给国家造成的损失从广度上和深度上都甚于单个的具体偷漏逃骗抗行为，有必要谋求相应的法律对策。当务之急是尽快承认和加强法院对地方政府涉税抽象行政行为的司法审查权。考虑到抽象行政行为与具体行政行为相比具有自身的特殊性，为稳妥起见，确定法院管辖权的原则应当是，各级人民法院有权对同级人民政府及其所属部门的抽象行政行为进行审查，也有权对下级人民政府及其所属部门的抽象行政行为进行审查；但下级人民法院无权对上级人民政府及其所属部门的抽象行政行为进行审查。

　　八、建立健全依法治税的监督机制

　　在继续强化税务机关对纳税人、扣缴义务人、税务代理人进行监督检查，建立健全税法护法队伍的同时，要切实加强各级国家机关（含权力机关、行政机关、审判机关和检察机关）对依法治税工作的监督力度，克服监督权威虚置的现象。税务机关和政府的主要负责人还应定期向国家权力机关述职、接受质询。这对于制止“以权治税、以人治税”现象的死灰复燃，确保依法治税的顺利进行意义重大。

　　要建设税收法治系统工程，仅靠国家机关是远远不够的，必须依靠全社会的广泛参与。要鼓励、支持社会各界人士对破坏税收法治的行为进行社会监督和舆论监督。舆论监督成本低、覆盖面广、社会影响快而深远。应当满腔热情地鼓励和支持大众传媒对依法治税的进程进行经常而有效的监督。为确保新闻监督的有效性，新闻监督可以与公权力的监督、企业和公民个人的监督结合起来。当然，大众传媒也要恪守新闻监督的真实性、客观性、中立性和公正性原则，承担起应有的社会责任。现在的问题不是大众传媒对依法治税工程的监督过了头，而是大众传媒对依法治税工程的监督还很不够，很薄弱。

　　对践踏税收法治的行为，全体公民都有权根据《税收征收管理法》第7条之规定进行检举、揭发；在对举报有功的公民予以精神褒奖的同时，大幅提高物质奖励的数额。广大公民在自觉履行纳税义务的同时，还应当自觉监督商家履行纳税义务。消费者在购物消费的时候，向商家索要发票，既是维护消费者自身权利、为解决日后的消费纠纷保留证据的重要一环，也是监督商家依法纳税的有效手段。

　　九、税务机关行使征税权的行为应当进一步迈向法治化

　　打铁者须过硬。税务机关在依法治税，改善税收法治环境的工作中肩负着重要职责。在市场经济体制下，没有纳入法治化的税收征收行为，必然滋生腐败和低效率。金华税案中的税务局干部杨尚荣与虚开增值税发票的专业户胡银峰沆瀣一气，黄金大县河南省灵宝市巨贪税官卫建设受贿40万元，就是很好的脚注。

　　为预防征税权的腐化变质，必须强调税收征收行为的法治化、民主化、公开化。征税权的行使要遵守法定、效率、公平原则。征税权的行使不仅要遵守税法，也要遵守民商法和经济法；既要遵守实体法，也要遵守程序法。例如，税务机关在对纳税人作出较大数额罚款的决定之前，应当告知纳税人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，税务机关应当组织听证。

　　如果税务人员在行使征税权的过程中，拒绝或怠于履行自己所负的法律义务、或者滥用职权的，不管是袒护、纵容了偷漏逃骗抗税的行为，还是征了过头税，都应当对国家承担相应的法律责任（含行政处分和刑事责任）。税务机关的违法行政行为侵害纳税人、扣缴义务人和税务代理人财产权利和人身权利的，受害人依据《国家赔偿法》享有国家赔偿请求权。这也是现代法治社会权利本位思想的必然要求。税务机关的违法行政行为既包括积极的作为，也包括消极的不作为。除了法定的无过错责任原则的适用情形外，如果税务机关由于无过错而实施了某一具体行政行为，虽不属于行政侵权行为，不应予以行政赔偿，但仍应予以行政补偿。

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