我国森林法修改的研究

【摘要】本文在分析我国《森林法》不足的基础上，认为森林法的修改应从确立可持续发展的立法宗旨、重视科学技术、打包立法、科学管理、分类经营、加入绿色GDP定位、完善公众参与方面进行完善。
【关键词】森林法；修改；建议
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　《森林法》是关于我国林业的基本法，它对于我国森林资源的保护起到了重要的保障作用。该法自1985年1月1日施行以来,在保护、培育和合理利用森林资源方面发挥了重要的作用, ,并在可持续发展方面发挥了不可替代的作用，而且在提高人们保护林业与环境的意识及树立法律观念等方面作出了重要贡献。但是,由于《森林法》是在计划经济体制下制定的带有一定的计划经济色彩，而当前我国社会主义市场经济体制已逐步建立并完善，其立法背景发生了重大变化；而且该法本身也有一些不完善之处,其与许多法律法规相矛盾，已经不能完全适应新形势下发展林业和生态环境建设的需要。因此,应该根据实际情况对该法作出适当的修改。
　　
　　一、我国《森林法》存在的问题
　　
　　（一）我国现行《森林法》的立法宗旨过于落后
　　
　　《森林法》第一条规定:“为了保护、培育和合理利用森林资源,加快国土绿化,发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用,适应社会主义建设和人民生活的需要” 由此可见我国森林法的立法宗旨还是坚持以经济用途为主，体现的是以木材生产为中心的指导思想,侧重于保障木材和林产品的持续产出和供给。可持续发展、生态效益、社会效益等先进理念都没有充分体现。
　　
　　（二）我国对科学技术的鼓励和应用都不够
　　
　　《森林法》第六条规定“国家鼓励林业科学研究，推广林业先进技术，提高林业科学技术水平”。这一条的规定过于笼统也没有相应的配套规定和标准体系，缺乏可操作性。我国造林工程质量不高。造林成活率、保存率相对较低。除自然条件、自然灾害等因素外，主要是科技水平、技术措施不到位等原因，使造林工程质量不高。“科学技术是第一生产力”先进的科学技术对林业的种植、养护、发展、采育择伐形式以及病虫害的防治起着重要的作用。但是我国现行《森林法》对科学技术的重视程度显然不够。
　　
　　（三）立法质量不高，法律的可操作性不强
　　
　　现行森林法与其他法律矛盾，脱离实践，可操作性不强。如《森林法》第三十九条：“盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款”。而《物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”第一百二十五条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。根据我国现行法律土地承包经营人经营林地的，林木被盗伐仅能获得赔偿，而我国的赔偿范围较窄，对一些当事人无法证明的间接损失不会获得赔偿，这对林木所有者来说就是一种损失，而盗伐的林木或者变卖所得被林业主管部门依法没收，这首先违反了物权法中所有者权利或用益物权，其次还会降低公众参与林木保护的积极性。
　　
　　（四）森林资源管理不科学
　　
　　要强化生态安全和生物多样性方面的监管，要加强对林业产业发展的引导和调控，加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转等。现行《森林法》是在计划经济的背景下制定的，虽然经过修改，但是还是具有浓重的计划经济的色彩。“木材生产”是中国林业长期以来的经营管理战略，对森林资源具有明显的行业管理倾向,只注重森林资源的经济效益,而忽视森林资源的社会效益与生态效益;只注重森林资源的短期经济利益,忽视森林资源的可持续利用。
　　
　　表现在现行《森林法》里面,其指导思想仍然是如何“经营”与“收获”，或者如何保障“经营”与“收获”，倒置了生态与经济的关系。虽然《森林法》也提到“加快国土绿化,发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境”的生态功能，但是《森林法实施条例》第二条对森林资源的定义：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物”。 割裂了森林中的生物与环境，没有体现出森林的生态涵义。
　　
　　二、对我国森林法修改的建议
　　
　　（一）确立可持续发展的立法宗旨
　　
　　世界上一些环境法制比较先进的国家如德国的《德国联邦森林法》的立法宗旨是“一是鉴于森林的经济利用功能和森林对环境,特别是对自然环境的持续保持作用、对保护气候、涵养水源、净化空气、增加土壤肥力、美化景观、维持农业结构和基础设施以及对百姓的休养和游憩的作用,要对森林进行保护,在需要的情况下扩大森林的面积并保障森林正常的持续经营。二是促进林业经济发展。三是寻求公众利用和森林所有者要求之间的平衡。”它既包括了对经济效益的维护、也涵盖了对社会效益与生态效益的保护,尤其是体现了最为关键的可持续经营的价值理念。该理念是整个森林法的灵魂,它为立法目的的准确定位指明了方向,也为森林法具体制度的设置提供了指南[1]。美国《国有林管理法》规定“在制定可更新资源计划时,必须基于对国有和私有森林和牧场目前和将来供需情况的综合评价,基于对环境和经济影响的分析、及对多用途与可持续生产的分析,还要在公众的参与下进行”。美国确立了可持续发展的理念。
　　
　　《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》中规定“以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻十六大精神，确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，大力保护、培育和合理利用森林资源，实现林业跨越式发展，使林业更好地为国民经济和社会发展服务。”该规定也明确了可持续发展是我国林业的奋斗目标。
　　
　　由于立法宗旨的落后使我国林业保护与发展受到了阻碍，使我国森林立法与国际脱轨，影响了我国生态文明的建设。因此修改后的《森林法》要贯彻《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》的精神突出可持续发展的战略思想、更加注重生态效益，协调经济发展与森林生态发展之间的要求与矛盾。
　　
　　（二）要重视科学技术
　　
　　美国森林法中指出:“相关私人和公共研究机构得出的新知识可以产生一个对可更新资源进行有效管理、利用和保护的可靠技术和生态学基础”,并规定在制定和完成森林资源管理计划时必须应用综合了“物理、生物、经济、及其他科学”的交叉学科的方法。该法中还专门规定了科学委员会制度,就是农业部长可以在林务局雇员以外指定一个科学委员会来为实现有效的多学科方法提供科学技术建议和咨询。还有专门针对森林资源的科学研究活动的法律——《可更新资源研究法》[2]。由此可见美国对科学技术的重视。
　　
　　我国在修改《森林法》时应该借鉴美国的做法，强调在制定森林管理计划、选择采育择伐形式、病虫害防治时要综合运用交叉学科的办法。也可以设立由专业人士、科学家组成的咨询机构提供科学建议和咨询，并对拟进行的计划工程进行评估。这需要对第六条进行细化和完善相关的配套规定。有学者建议在森林法中对于科学研究可以单独设一章“科学研究”,为与森林资源管理和利用相关的科学研究活动提供制度保障[3]。
　　
　　（三）提高立法质量，协调法律体系
　　
　　法律的矛盾会降低法律的权威性，造成有法难依，执法不严。应该对我国法律从体系、内容上进行审查、分析和整理，并做出继续适用、需要修改、补充或废止的决定使各法律协调统一。
　　
　　在22日举行的十一届全国人大常委会第九次会议上，《关于废止和修改部分法律的决定》被提交大会审议。这是我国20多年来首次集中清理现行法律，也是第一次以“包裹立法”的形式进行“打包清理”，被外界解读为我国立法价值取向深刻转型、立法质量与时俱进的一个突出象征[4]。我国森林法也要与其它法律进行打包修改，将其与其它法律法规相矛盾的进行梳理，从而保证权威和科学性及可操作性。
　　
　　（四）森林法的修改要更体现科学管理
　　
　　对于科学管理，德国推行以“近自然林业”理论为指导的现代林业经营管理战略。“近自然林”理论表达了这样一种观点:为了人类的需求,在保持森林自然结构的前提下允许作偏离自然的林业经营活动,通过人工手段促进大然林的恢复,使森林进入正向演替,在森林出现衰退前获取其自然损失的一部分而维持森林生物的总量。也就是说,在森林生态系统自然兴衰的长期过程中,“近自然林业”允许参入少量的外力,允许对森林进行采伐、保护和体憩为目标的林业措施,但采取的每项林业措施均应适应自然保护的要求,并与其他保护功能和体憩相协调,从而保障了森林的多样性、稳定性、适应性、持续性和经济性。该理念的核心理论就是营造近自然混交林[5]。
　　
　　我国修改《森林法》要在立法中体现出森林整体为一个生态系统,多重的森林价值观,借鉴德国的“近自然林业”理论模仿自然，尽力使森林群落与外部环境达到最为和谐的统一,注意维持森林的自然性、多样性、复杂性和持续性,减少人为干扰,充分发挥自然力,保证森林具有最强的生活力和稳定性。
　　
　　（五）体现林业分类经营
　　
　　森林资源按照公益林和商品林的不同类型,采取不同的经营管理体制和运行机制,对商品林应该按市场机制运作,实行集体、个人或企业法人经营的方式,完全引进市场机制对商品林进行资源配置。,对公益林原则上实行国家统一经营管理的战略, 对林农进行生态效益,加强行政管理和公众参与。对国有森林应该实行森林资源国家所有,中央和省(自治区、直辖市)两级管理,政企分开、政资分开,建立国家林业行政主管部门(行使行政监督管理权)、国有森林资产管理机构(负责森林资源的资产运营)、林业企业(成为自主经营的市场主体)“三权分离”的机制,明确国有森林的使用权和行政管理权。对划定为生态公益林的集体林,宜由乡村统一管理;对划分为商品林的集体林,应该采取分户经营、家庭承包的方式,使林农真正成为森林的主人,成为独立的生产者、经营者,自主经营,自负盈亏[6]。
　　
　　（六）森林法的修改应注意与国际法的接轨
　　
　　联合国环境与发展委员会于1987年发表《我们共同的未来》系统阐述可持续发展战略构想以来，森林可持续发展逐渐成为国际森林活动的实践。1992年联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》等，强调了森林在全球可持续发展中的重要性和战略地位。随着森林问题国际化趋势的加
　　
　　强以及对于森林生态重要性的认识，使得国际社会对可持续森林经营及其标准和指标体系、产品贸易中的森林认证体系高度关注，形成了蒙特利尔进程、赫尔辛基进程、国际热带木材组织进程等9个有关森林可持续经营标准与指标的区域性进程，世界上已有150多个国家正式加入这些进程。我国还是60多项国际环境资源条约及WTO的成员国。作为这些国际条约的成员国，在国际森林保护和林产品贸易中应该遵守国际环境资源条约和国际贸易条约的有关规则，因此其规则也应该是我国林业法律体系的重要组成部分，但是《森林法》并没有将这些国际性文件的内容内化在制度中，未能实现与国际接轨。应该将这些国际条约的规则内化在我国林业体系当中实现与有关国际条约接轨，积极推进森林保护及林业国际合作，避免保护森林的切实行动在国际环境与贸易问题上陷入被动境地
　　
　　（七）森林法中应有绿色GDP的定位
　　
　　“绿色GDP”就是从传统意义上的GDP中扣除不属于真正财富积累的部分，也就是要扣除对生态资源造成损失的那部分成本，加强资源环境经济核算，把自然资源的核算纳入国民经济核算体系和经济效益指标体系。
　　
　　在修订《森林法》时，应当列入关于“绿色GDP”的规定，改变对地方政府工作的绩效考核现状，在绩效考核标准中加入林业标准。各级地方政府对本地区林业工作全面负责，政府主要负责人是林业建设的第一责任人，分管负责人是林业建设的主要责任人；对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行；各级地方党委组织部门和纪检监察机关，要把责任制的落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。
　　
　　（八）完善公众参与制度
　　
　　无论是农村和山区林业的发展和森林的保护，还是城市林业的发展和城市的绿化，都需要妥善处理林区与周围居民的关系，最大限度地调动林区周围群众保护森林的积极性。因此，《森林法》应该加强有关公众参与植树造林、森林保护和森林管理的规定，充分发挥当地社区、当地居民和森林保护群众组织的力量，使当代林业成为既造福于当代、又造福于子孙后代的公益事业[7]。但是我国《森林法》中第十一条规定“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动”。 即我国的公众参与方式仅有公众“植树造林”的义务。而对于森林的管理、养护、发展、采育择伐计划都缺乏公众的积极参与。公众植树造林有一定的积极作用。但是问题也很严重，在实践中由于缺乏科学的指导公民植树造林带有一定的盲目性，公民植树一般品种单一，难以维持森林的自然性、多样性、复杂性和持续性,也就不可能使林整体为一个生态系统,具有强大的生活力和稳定性。因此公众造林一般成活率较低，病虫害严重。甚至由于植树造林失败还可能造成植被破坏、水土流失，使生态环境进一步恶化。
　　
　　美国《国有林管理法》规定,“林务局在制定各种计划的时候都要给公众参与评价的机会,并根据公众评价进行修改,公众还可以对计划进行上诉,还可以起诉林务局”。这样公众就可以参与到森林养护、管理、经营计划等各个方面。
　　
　　我国修改《森林法》时可以借鉴美国的经验，鼓励公众参加到林业管理的各个方面。对公众进行大力的宣传教育，还要对公众的植树造林活动进行指导。提高公众植树造林的效率和生态效益。
 
【作者简介】
宋娇，江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州。
 
【注释】
[1]蒋和平,苏基才.市场经济发达国家的四种农业宏观调控模式[J].南方经济, 1996 (9)
[2]中国林业发展概况. //www.kkcn.cn,2004-06-15
[3]中国社会科学院环境与发展研究中心.中国环境与发展评论.北京:社会科学文献出版社,2004年
[4]郑小贤著.森林资源经营管理.北京:中国林业出版社，1999年10月
[5]贺庆棠主编.森林环境学.北京:高等教育出版社，1999年9月
[6]杨建洲.中国森林资源管理政策的演变及启示.世界林业研究，2001年第一期
[7]秦安臣、白顺江等编著.森林经营管理.北京:中国林业出版社，2000年3月
[8]中国可持续发展林业战略研究项目组.中国可持续发展林业战略研究森林问题卷【M].北京:中国林业出版社，2003年9月.
[9]李仰溪.略论森林立法的产生和发展[J].河北师范大学学报:哲学社会科学版, 1994,17(3): 9-12.
[10]余久华，郑一宁．关于《森林法》修订的探讨．法治研究,2008.
[11]钱易、唐孝炎.环境保护与可持续发展,高等教育出版社．
[12]周训芳．林业的历史性转变与《森林法》的修改．现代法学,2004．
[13]李国酞.天然林保护工程多目标分类经营研究.世界林业研究，
[14]朱广奇.生态公益林建设的几点思考.安徽林业，2001年第一期
[15]张蕾.《森林法》及《森林法实施条例》的特点及执法的几个相关问题[J].林业经济, 2001.
[16]张志平.论森林法的完善与可持续发展[J].人文社会科学版, 2001.
[17]世界林业动态编辑部.德国巴伐利亚森林法[J].世界林业研究.
[18]曲格平.文明，困境与出路[M].中国环境报，2002一06一21.