论《森林法》的修改----从加强公众参与的角度

【摘要】《森林法》的修改正在有序进行中，本文提出在新法立法原则、制度的修改完善中应注重加强公众的参与。这不仅是当代环境资源法基本理念的要求，也是从我国实践中总结出来的经验。公众参与体现为对民间NGO在环境资源保护中法律地位的确认、政府的职能角色转变以及激励其他社会公众的积极参与。唯有这样，新《森林法》的具体履行才更具操作性与可行性。
【英文摘要】 Forest Law"，is being modified in an orderly manner, this paper proposes new legislation in principle, the system should be revised and improved focus on strengthening public participation. This is not only a contemporary concept of environmental resources, the basic requirements of law, is summed up from the practice experience. Public participation of civil society in the NGO in the protection of environmental resources in the further understanding of the law, changes in the roles of government functions, as well as other incentives for the active participation of the public. Only in this way, the new Forest Law，specific performance and feasibility of greater interoperability.
【关键词】公共参与；《森林法》修改
【英文关键词】 public participation；Forest Law & quot
【写作年份】2009年
 【正文】
　　一、林业资源保护与公众环保意识的关系
　　
　　森林是陆地生态系统的主体，是重要的生物多样性的资源库和巨大的绿色宝库，它对改善生态环境，维持生态平衡起着决定性的作用，是人类赖以生存的基础。随着我国森林的减少，环境的退化，现有的森林资源远远不能满足改善生态环境、促进国民经济协调发展的需要，加强森林资源保护是当前我国林业发展的重要任务。现代林业既是一项产业，又是一项社会公益事业，它重视森林经营的社会公益性，同时兼顾森林的生态效益和经济效益，它要求经济效益的获得要以社会、生态效益的正常发挥为基础。基于现代林业这种很强的社会性，它难以像其它产业那样完全依靠市场机制配置资源，它需要依靠社会力量，广泛动员社会各方的资源参与林业建设，满足现代林业发展所需要的资金、劳动力和科技等方面的资源。
　　
　　所谓的公众参与，也叫公众磋商，从社会学角度讲，公众参与“是指社会主体在其权利义务范围内有目的的社会行动”。法学视域中的公众参与，更多关注的是社会公众参与管理国家事务和社会公共事务的权利。蔡守秋教授在他的《<森林法>修改的几个问题》一文中提出：“《森林法》的修改应该加强对公众参与等社会调整机制的采用”，“《森林法》应该加强有关公众参与植树造林、森林保护和森林管理的规定，充分发挥当地社区、当地居民和森林保护群众组织的力量，使当代林业成为既造福于当代、又造福于子孙后代的公益事业[1]”。
　　
　　在林业资源保护中，社会公众发挥了巨大的作用。以内蒙古扎兰屯市为例，2007年森林公安破获的各类森林违法案件中，群众举报案件占全年发案率的70%，群众爱林、护林意识普遍提升，为森林资源秩序良好发展和全面、有效打击森林违法犯罪提供了有力保障。另有豫西丘陵山区新安县在总结08年的工作经验时指出，专门工作与群众路线相结合的优良传统在火案专项行动过程中起着至关重要的作用。该县“3.26石井乡庄头失火案”等一系列火案都是根据群众提供的线索迅速找到了纵火嫌疑人，群众的积极参与、大力支持，为火案的成功告破奠定了基础。实践中更有个别省市聘请林区群众做护林防火监督员以确保森林资源安全，这些做法均表明林业资源的良好保护离不开公众环保参与行为。只有将公众参与这一理念贯穿于整个《森林法》修改的过程中，新的《森林法》才能体现出它的时代性、人文性和和谐性。
　　
　　二、现行《森林法》对公众参与的规定不足
　　
　　《中华人民共和国森林法》自1998年实施以来，对我国森林资源保护和林业事业发展发挥了巨大作用。《中共中央国务院关于加快发展林业的决定》的出台，又为我国林业法制进一步调整提供了政策依据。但对照现行《森林法》的条文和《决定》的内容，笔者发现该两部法律的相关规定对强调公众参与性的某些规定不足。
　　
　　（一）《森林法》第十一条规定，植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。同时第十二条规定，在植树造林、保护森林、森林管理以及林业科学研究等方面成绩显著的单位或者个人，由各级人民政府给予奖励。该处的法律规定未对全民义务植树的管理、组织形式、登记制度、考核办法等细化具体，因此公众参与的激励机制得不到法律制度相应保障，公众参与的持续性不够强。
　　
　　（二）《森林法》第三条规定，森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。该规定对森林集体所有权和林木个人所有权限制过多，不利于对森林产品和林业适用市场机制和经济手段。
　　
　　（三）《森林法》未对林农设定森林资源开发利用权以及获得森林生态效益补偿权。森林资源开发利用权主要是指公民基于生存目的而对森林资源的财产权利以及从事与森林资源有关的财产性活动的权利，包括(但不限于)林地资源开发利用权、采药权、伐木权、放牧权、生态资源收益权、旅游资源开发利用权等。《森林法》调整对象的最基本的特征是人与自然的和谐关系以及这种和谐关系与人类生存发展的密切相关性。因此，林农如果丧失了这一权利，就会发生严重的生存问题和面临生存危机，公众参与到林业资源的保护将无从谈起。
　　
　　三、强化《森林法》中公众参与的必要性
　　
　　（一）当代环境资源法基本理念的需要
　　
　　包括森林法在内的环境资源法的基本理念，是指合乎自然生态规律、社会经济规律和环境规律(即人与环境相互作用规律)的基本观念，主要包括环境正义、环境秩序、环境安全、环境公平、环境效益等理念。其中，维护和追求人与自然和谐共处、人与人和谐共处的环境秩序，是最能体现环境正义的特色观念、核心观念。环境正义表示环境法应该维护和追求人与自然和谐共处、人与人和谐共处的环境秩序。维护生态安全、环境安全是对环境正义和环境秩序的起码要求。目前我国环境资源主管部门，将环境条件即“山川秀美”作为“生态文明社会”的重要内涵。这一战略思想体现了生态优先、生态安全、生态文明和人与自然和谐等理念。这些环境资源法的当代理念外延之意笔者认为均折射出了“公众参与”这一意象，它们的真正贯彻与实施都需要公众为之亲自躬行。
　　
　　（二）森林保护和森林生态建设的需要
　　
　　新《森林法》在完成“突出强调森林保护和森林生态建设”的任务后，接下来要关注的是如何去实践。由于加强森林保护和森林生态建设涉及广泛的领域，包括防治森林污染、破坏、浪费、森林火灾、森林病虫害，防止外来入侵物种，加强动植物检疫，建设自然保护区和森林公园等，其中特别值得强调的是森林生态建设又包括天然林资源保育战略问题、退耕还林战略问题、荒漠化防治战略问题、野生动植物和湿地保护及自然保护区建设战略问题、植被建设与水资源合理配置战略问题、森林灾害防治战略问题这六大方面，要将这些难题得到解决与根治，除了要求相关法律法规的完善和有效措施、政府政策的正确引导以外，还要提倡全社会的参与，有些甚至就是要依靠人民群众的力量才能开展的。
　　
　　（三）《中华人民共和国野生动物保护法》修改的需要
　　
　　目前，中国许多环境资源法方面的专家与学者提议将《中华人民共和国野生动物保护法》的主要原则和制度纳入《森林法》，而将原《中华人民共和国野生动物保护法》中的野生动物狩猎制度取消，建立野生动物种群数量控制制度。笔者对这种观点持肯定意见。如果上述建议能被新《森林法》采用，那么意味着公众参与的影响力将再一次被凸显。因为该提议的产生说明了公众环保意识质的提升，即已经由过去历史传统狩猎制度转变为野生动物种群数量控制制度，而这两个制度是有着本质差别的，野生动物种群数量控制制度更能体现人与自然和谐发展这一主题。
　　
　　（四）林改的经验总结
　　
　　《森林法》修改的重点之一是集体林权改革，笔者在查阅相关集体林权改革文章与资料的过程中发现，从中国福建、江西两省目前的集体林权改革实践经验总结报告来看，无一例外地均指出林改的配套措施相当欠缺，其中就包括公众参与的意识不强与参与不够充分，而公众参与度在这一场“全民运动”中恰恰又是占有决定性成分的。从林农的产权保护到集体林投融资体系，从政府的行政指导到民间林业服务协会的建立，公众参与被束缚，公众的主观能动性受限，自然而然的，林改成果不够坚实，未能达到当初预见双赢之效果。这对眼前即将进行的《森林法》修改无疑给了最好的实证与警示。
　　
　　四、如何强化新《森林法》中的公众参与性
　　
　　（一）指导思想
　　
　　新《森林法》中必须强化公众参与原则。为充分调动社会公众的主观能动性，广泛动员社会各方的资源参与林业建设，笔者认为应遵循如下指导思想：
　　
　　1、确立民间NGO的法律地位
　　
　　之所以提出NGO法律地位要得到新《森林法》的认可，是因为近几年来NGO在环境资源保护方面发挥的作用与贡献越来越大，影响力越来越广但相关的法律却迟迟不能赋予其身份合法性。民间NGO因其凭借良好的工作效率、领导人的个人魅力、活动的正当性、强调自身的非营利性和公益性被社会其他公众认可和承认，如保护滇金丝猴行动、保护藏羚羊行动、自然之友“绿色希望行动”等，社会反响强烈，涉及群众性广，范围之深，有些甚至还到达了政府力量所不能及的领域。但他们绝大多数无法取得法人地位，大多民间NGO只能淡化自己的法律形象，以民间组织这样一种宽泛的概念来模糊自己，因此不能更有效的与国家政府行政力量在林业资源保护上有更多的合作。
　　
　　也许国外的先进经验是值得立法者借鉴的。在美国，一个非盈利组织是很容易得到法律地位的，如果它愿意。事实上，它注册与否并不重要，没有法律地位并不影响它的存在和发展。在没有法律地位的情况下，它仍然可以得到政府的认可，比如它们自身可以得到联邦或州政府的免税权，甚至可以给那些向这些组织捐助或者个人出具免税证明。在这样的环境下，最重要的是社会的认可和支持，其他的就不那么重要了。中国目前虽然也有些NGO通过利用国家权威或政府行政网络来实现自己的组织目标等策略去适应政治、法律限制，但终究因其法律地位未被确立，欲拓展其自身空间、以求在环境保护领域发挥更大优势之宗旨实施起来比较艰难。此次《森林法》的修改，笔者建议应当在新法的立法原则和制度设计中体现出对民间NGO的支持与保护，认可其在环境教育、动物资源保护、森林生态保护、林权改革等方面的法律身份，开创立法之先河。唯有这样，民间NGO才有更大更宽更广的发展空间，公众参与的权益才能真正得到提升和实现。
　　
　　2、转变政府职能角色
　　
　　政府的职能角色转变是实现公众参与的必要条件。中国政府行政力量很大，国家依赖强大的行政体系控制着大量的社会资源，国家权威在社会生活的各个领域中仍然发挥着相当大的影响。政府的角色转变是指政府在《森林法》各项修改与实践中应转变政府“包办人’’的角色，适当引导，防止越俎代庖。江西省林改经验告诉我们，在政府领导高度重视的基础上，关键是要调动其他相关部门的积极配合，加大政策以及相关法律宣传，转变林业管理职责，以营造出全民改革气氛。因为只有广大林农才是发展集体林的中坚力量，林权制度的改革须要取得他们的积极支持才能有最终的成功。政府的大力扶持不容忽视，但现代集体林权制度是一种在政府的宏观调控的基础上充分发挥市场调节作用的制度，市场调节的对象是交易活动，交易离不开主体。这里的主体，就是指包括林农在内的社会公众。
　　
　　3、激励其他社会公众参与
　　
　　其他社会公众微观上指单个的社会公民，宏观上至企事业单位。不难看出，《森林法》修改所关注的正是这些社会基本组成单位的基本权利，新《森林法》应注重对社会公众的激励机制。比如林改涉及的不仅有林农，还有税务业、金融银行业、科学技术业等多个社会其他组成机构配套设施。上述单位成员之间的利益关系是彼此牵连的，因为任何事物都是不能脱离整体的。其他社会公众在努力争取自己权益的同时，也会彼此配合、支持、制衡，新法的修订应当对上述各项主体之间的利益冲突给予调节与引导。否则，《森林法》的修改因其得不到公众普遍积极地参与而将最终失去立法意义。
　　
　　（二）具体措施
　　
　　为充分体现公众参与性，对旧《森林法》要进行修正和补充，具体建议如下：
　　
　　1、规范森林资源权属管理
　　
　　由于明晰的产权是适用市场机制和经济手段的重要基础和前提，因而在修改《森林法》时，首先应该进一步明晰森林资源产权。改革林地所有权主体，放开林木所有权，林地使用权主体，增列公司、法人和非法人单位作为产权主体，而不再仅仅局限于国家所有和集体所有。其次修改后的《森林法》应在明晰产权、确保林农、林地基本稳定的前提下，保障各种社会主体依法以承包、租赁、转让、拍卖、协商等形式推动国家和集体所有的宜林荒山荒地荒沙使用权的流转，依法确立我国林业企业及个人经营者的地位。应该坚持依法、自愿、有偿的原则，完善森林、林木、林地使用权依法流转制度。放宽放活宜林荒山、荒地、荒滩、荒沙的使用权。森林林木和林地使用权可以依法继承、继承、抵押、担保、入股和作为合资合作的出资条件。国有林地使用权的流转期限可以达到70年，对不同经济成分的林业经营者的合法权益实行同等待遇和法律保障。明确国有森林的使用权和行政管理权。对划定为生态公益林的集体林宜由乡村统一管理，对划分为商品林的集体林，应该采取分户经营、家庭承包的方式，使林农真正成为森林的主人。要大力发展非公有制林业，对公益林建设也可以实行公有民营或民有民营。
　　
　　2、赋予林农资源开发利用权和森林生态效益补偿权
　　
　　《森林法》需要特别关注天然林保护工程实施中保障林农的森林资源开发利用权问题，
　　
　　在新法中要赋予林农资源开发利用权和森林生态效益补偿权，因为这一权利体现出为了满足权利主体生存需要的特点。如果出于保护林业生态环境的目的而限制林农对森林资源的开发利用权，全社会(经由政府)必须通过生态效益补偿机制来补偿他们的权利，解决其生存问题。这一权利的实现，需要政府履行相应的义务来保障。在《森林法》修改中，应设定国家保障林农基于生存需要的森林资源开发利用权的义务。
　　
　　3、完善《森林法》第十一条、第十二条
　　
　　将《森林法》第十一条更改为“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。各级地方政府对本地区林业工作全面负责，政府主要负责人是林业建设的第一责任人，分管负责同志是林业建设的主要责任人。对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行。各级地方党委组织部门和纪检监察。”
　　
　　将《森林法》第十二条增设为“国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业，并鼓励军队、社会团体、外商造林和群众造林。在植树造林、保护森林、森林管理以及林业科学研究等方面成绩显著的单位、个人或民间社会团体，由各级人民政府给予相应的物质与精神双重奖励。”
　　
　　4、试行林业侵权公益诉讼制度
　　
　　公益诉讼是保护公共利益的一种有效的方式，也是体现公共参与的手段之一，这在国外已经相当普及适用了。由于赋予民众对侵害或可能侵害社会公共利益的违法行为提起公益诉讼的权利，因而把公共利益置于民众的监督之下，使得任何侵害公共利益的违法行为逃脱不了民众的眼睛，而且通过民事公益诉讼，对那些侵害公益的行为予以制裁。在林业侵权中设立公益诉讼制度，开辟了一条民众督促政府执法的可行性途径。我国这次的森林法修改，要在法律条文中鼓励林业侵权公益诉讼，设置林业侵权公益诉讼奖励机制,鼓励大家诉讼。由于起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，若没有提起公益诉讼的激励机制，也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此，笔者设想，在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取,由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。同时考虑到提起林业侵权公益诉讼的多是非营利性的民间公益组织或公民个人，其往往经济实力单薄，因此要在新法条文中规定适当减免他们的诉讼费用。应考虑对于胜诉或不完全胜诉但对公益促进有贡献的原告的合理的律师费用判由被告承担，或者让处于优势地位的一方支付诉讼费用，也可以确定单纯由被告负担诉讼费用的规则，即在原告胜诉的情况下，被告承担全部诉讼费用，而原告败诉则不存在承担对方诉讼费用的情况。
　　
　　5、关于法律责任
　　
　　《森林法》和《森林法实施条例》赋予了林业政府部门充分的森林资源管理权，为了充分保证其执法的正当性、适法性，新《森林法》一是应当加大惩罚力度。对林业政府部门执法人员明确、具体化法律责任，避免出现执法犯法现象，以维护政府林业部门在广大人民群众中的公正、正义形象。近些年，许多林业行政诉讼案件产生的根源就在于执法人员对法律的理解不够、执法当中随意性大所致。二是对林业违法犯罪当事人的民事处罚应引入惩罚性原则，注重行为罚。一般认为侵权行为法的基础功能包括补偿功能、惩罚功能和预防功能。现代侵权法对受害人的保护包括事先预防和事后救济，而前者无疑是更优的选择。预防功能关注的是社会上的所有个体，它的目的在于维护社会的整体利益。在林业侵权损害赔偿中，惩罚性原则的引入将会使其具有民事赔偿性质同时又带有惩罚性、制裁性的公法责任色彩。惩罚性赔偿强化其预防功能，体现出森林资源的特殊性，顺应侵权法立法发展趋势。另外，对其他当事人易出现的如违法采伐或毁坏林木、盗伐林木等现象，修改后的《森林法》处罚规定要与现行《刑法》第345条所规定处罚规定不同，即司法部门在执行经济、行政处罚或刑事处罚的基础上，不能因此免除侵权行为人有补种林木的义务，并且要有强制执行的保障，以弥补我国相关法律体系中行为罚的立法缺陷。
　　
　　五、结语
　　
　　《森林法》的修改涉及到诸多方面的关系，它的成功完善不仅是立法工作者努力工作的成果，也是社会公众有效参与的体现。新《森林法》作为一部体现人与自然和谐全面发展并能顺应国际立法趋势的现代法律，在法的制定过程中强调社会公众的参与性是有必要的，也是亟需的。我们应当看到社会公众潜在的巨大力量，充分调动各个领域社会公众的积极性、创造性，并将这股合力运用到《森林法》的具体实施中去，方能达到“当代林业成为既造福于当代、又造福于子孙后代的公益事业”之目的。
 【作者简介】
钱澄，覃春霞，武汉工程大学法商学院。
 【注释】
[1] 蔡守秋.《森林法》修改的几个问题【J】.现代法学，2004(10)
[2] 于德仲.赋权与规制：集体林权制度改革研究【J】.中国知网，2007（10）
[3] 张利国.江西省集体林权制度改革研究【J】.林业科学，2008（7）
[4] 周训芳.林业的历史性转变与《森林法》的修改【J】. 现代法学，2004(10)
[5] 草根NGO能力建设培训教材. NGO获取合法身份的途径及相关法律
[6] 裘晓雯.论森林资源保护的社会林业对策【J】.林业经济问题，2004(10)
[7] 卫薇.浅析森林法修改的制度创新【J】.林业法制，2007（2）
[8] 于鸿润、张耀、于洪鹏.《森林法》修改几个问题的探讨【J】.中国林业企业，2005（5）
[9] 余久华、郑一宁、吴丽芳、王寿.关于《森林法》修订的探讨【J】.法治研究，2008（6）