论农村法律制度的建立和完善（下）

　　六、建立和完善农村社会分配法律制度
　　改革和完善分配法律制度，理顺农村的分配关系，规范农村分配秩序，事关广大农民群众的切身利益，必须引起高度的重视。随着双层经营体制的推行，农业税的取消，城乡二元经济结构的逐步改变，适应我国农村经济发展的分配制度的框架体系正在形成，但是在这方面仍然存在着许多亟待解决的问题。在我看来，农村分配既包括农民增收，它主要解决把农村“蛋糕做大”的问题，又包括对增值财富的分配问题，它主要解决如何“公平分享蛋糕”的问题。
　　面对城市的发展，就相对于不太发展的农村地区的农民来说，存在着一种创业、就业致富的冲动和需要。就当今农民而言，增收已经成了农民的主要追求。就现实来看，农民增收主要有两个途径，一是离乡到城市寻求财富，二是立足农村寻求发展，这两者都不失为生财之道。但是在这个过程中，他们往往又受许多制度性的制约和障碍。从根本上来说，这种制约和障碍来源于我国长期推行的城乡二元分治的发展模式，这种二元经济结构直接导致了农村和城市在政治、经济、文化、社会等许多方面的差异和不协调发展，直接影响到农民收入的提高和发展成果公平分享。它主要表现在经济层面和社会层面 ，在经济层面，表现为城市与乡村在所有制、交换、分配、就业、税赋等方面存在的明显不同；在社会层面，则表现为城市与乡村居民在教育、医疗、劳动、社会保障等方面存在的重大差别，这些成为了横亘在完善社会主义市场经济体制建设和社会主义新农村建设进程中的最大障碍和制约因素。目前党和国家已经采取了若干措施消除或者缩小这种差别以建立新型的城乡关系，然而，这些措施更多地是在政策层面推行，目前特别需要从法律制度上确立新型的城乡关系，其核心问题就是要通过提升农村和农民在权利义务的法律配置中的地位和比重，恢复农村与城市之间的法律平等，并在不损害城市发展的前提下在市场准入、财政、税收、金融、价格、社会分配与保障等法律制度方面给农村社会以适当的倾斜。比如，在缩小城乡差别方面，可以通过制定财政转移支付、改革农业税制、加大农业投入、发展农村教育医疗卫生事业、理顺农村分配关系等方面的法律法规，为农村生产力的发展提供必要的制度保障和法治环境。通过这些制度和措施，保障农民收入的提高和发展成果的公平分享。
　　这里我还想强调农村分配是一个广泛的概念，其中包括农村劳动力资源的分配，劳动力资源的合理配置，不仅有利于农民增收，同时又可以促进农村经济社会的全面发展。现在我认为在劳动力资源配置上还存在着一些误区，人们更多地是强调农村劳动力向城市转移，却往往忽视了农村劳动力转移之后给农村造成的负面影响。最近我到农村作了一些调查，发现由于农村青壮年劳动力的大量转移，造成了土地撂荒、农村房屋闲置、留守儿童缺乏看管、老人得不到应有的赡养、农业经营效益受到影响、新农村建设难以有效开展等问题。造成这些问题的一个重要原因是没有正确处理好城市扩张与农村富余劳动力的转移的关系问题。随着我国工业化和城市化进程的加快，城市扩张已经成了一个不可阻挡的发展趋势，与此同时，城市扩张又为农村剩余劳动力的转移提供了千载难遇的机遇。然而，现在我们看到的是，人们更多地强调的是城市的扩张的意义以及农民工对社会发展的贡献，而不大去注意城市扩张所带来的“城市病”以及农村劳动力转移之后给农村造成的负面影响。现在人们总有一种担心，就是如果我们不能正确处理好城市扩展和农村劳动力转移的辨证关系，那么在若干年后，就可能呈现出“城市繁荣“”农村荒凉“这样一种情景。最近，我注意到，一些完成了城市化进程的国家，已经在呼吁限制城市的扩张，而在我国城市扩张的势头却有增无减。我并不一般地反对城市扩张，特别是在我国城市化程度并不高的情况下，城市扩展是必要的，但是从长远讲，我认为从现在开始就应当对城市的扩张作必要的限制，当然这种限制需要因地制宜，比如是是否可依按照中央直辖市、省会城市、较大城市、县级市等级层次对城市的规模作出合理的发展规划，其中特别要限制特大城市的发展，促进中小城市的发展。解决农村劳动力就业问题，思路要开阔，不要只盯着大中城市，要把小城镇发展作为吸收农村劳动力的重要途径。我曾经问过一些农民，它们到城市谋求发展的收入与留在本地进行生产和经营究竟有多大差距，他们回答说从城市务工中取得的收入肯定高于在本地谋生取得的收入，但是除去在城市的高支出之后，与农村的收入也相差无几，我又问，那么你们为什么要到城市去呢，他们说，除了挣钱之外，还想到城市去体验一下精彩世界。这里实际上向我们提出了一个启示，如果我们能够为农民提供一个能够在农村就业的平台和良好的生活环境，农民是可以留在农村的寻求发展的。因此，在制度设计上，一方面要鼓励农村剩余劳动力有序的向城市转移，另一方面又要鼓励农民留在农村从事新农村建设，同时还要鼓励有志于农村建设的城市人向农村发展。
　　七、建立和完善农村社会保障法律制度
　　我国现今的社会保障制度主要是由社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚等制度所构成的有机整体。目前，我国城市的社会保障制度已经普遍建立；然而，由于历史的原因，长期以来，农村的社会保障还处于我国社会保障体系的边缘，大多数农民的社会保障还只能依赖土地和家庭，即使如此，这些保障措施都还未进入正式制度的层面。就家庭保障而言，尽管按照中国的传统，家庭保障仍然是农村社会保障的一个重要方面，但是，就一般地区而言，家庭保障的水平还是很低的，远远不能满足广大农民群众对社会保障的期望。因此，国家正在积极寻求建立与农村经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障体系。我认为，首先，要按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，并将其纳入国家的预算体系，使农村的社会保障资金有稳定的财政支持。其次，要建立和完善贫困村贫困户扶持制度、失地农民生活保障制度、农村优抚安置制度以及农村社会福利制度等。再次，要探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村的养老保险制度，以克服因计划生育而带来的过重的家庭养老负担。最后，经济发达的农村地区要积极探索建立农村最低生活保障制度等。
　　八、建立和完善农村社会事业法律制度
　　社会事业主要涵盖教育、科技、文化、卫生、体育以及社区建设等方面。从总体上讲，我国现有的社会事业立法还远远不能满足农村社会事业发展对法律的需求，因此，建立和完善农村社会事业法律制度。首先，要加快农村教育事业的发展，重点是普及和巩固农村九年义务教育，建立健全农村义务教育经费保障机制；其次，要积极发展农村卫生事业，改变农村医疗设备落后，医疗人员素质不高的状况，建立和完善新型农村合作医疗制度，建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系，规范农村医疗服务，实施农村计划生育家庭奖励扶助制度，建立和完善覆盖农村的公共卫生监测、预警、报告信息网络体系，提高应对突发公共卫生事件的能力和卫生执法监督能力。再次，要促进农村文化繁荣，要通过公共文化设施的建设、广播电视的普及等，构建农村公共文化服务体系，使农民公平的享受文化体制改革的成果；采取措施继承农村优秀传统文化，阻止民间艺术日渐衰弱的趋势，创新农村文化生活的载体和手段；扶持农村业余文化队伍，鼓励农民兴办文化产业，举办农民运动会等，丰富农民的文化生活，在农村形成健康文明的新风尚。现在国家很关注农村社会事业的发展，但是许多还只是一些倡导性的措施，因此，这些措施的落实就很不平衡，这就决定了农村社会事业的发展也必须逐步纳入法制化的轨道。
　　现在我看到这样一些情况，有的地区为了发展旅游事业，增加地区收入，不惜采取篡改历史、伪造历史、生造历史去打造那种不伦不类甚至使人啼笑皆非的“人文景观“，着无疑是对人文环境的一种亵渎，必须严加制止。
　　九、建立和完善农村可持续发展法律制度
　　农村可持续发展是我国整个可持续发展战略的重要组成部分，与此相适应，建立和完善农村可持续发展法律制度也就成了当代我国农村法治建设的重要任务之一。首先，应当按照可持续发展的基本要求，全面审查有关农村法治建设的相关制度，通过相关法律法规的创制、修改、废止等立法活动，把可持续发展的理念和精神制度化和法律化，为可持续发展在农村法治建设中的贯彻落实提供依据和保障。其次，要根据可持续发展的基本要求，全面改革与完善包括执法、司法、法律监督、法律宣传以及广大农村社会主体守法在内的农村法制的实施保障体系，使可持续发展从理念变为现实，从思想转化为行动，从外在倡导转化为内在动力。最后，要坚持农业的可持续发展，这是农村可持续发展战略的核心与关键，因此，要将符合节约资源和保护环境要求的农业技术的开发和推广、农业投入品利用效率的提高、农业面源污染的防治、节水灌溉的推行以及肥料农药的科学使用等纳入法律规范的轨道，切实在农村实现资源节约、环境友好以及循环农业的要求，以保障农业的可持续发展。
　　当前，最使人忧虑的是农村环境和资源的不可持续和人力资源的不可持续。首先，不仅城市污染、国外污染向农村转移的趋势未得到有效地制止，农村自身制造的污染也在不断加剧，难怪人们感慨中国的许多农村已经不是人们所想象的那种“净土“了；其次，农村资源的无节制、无秩序和掠夺式的开发状况仍然没有得到有效制止；最后，如前所述，作为新农村建设的主力军的农民大量涌向城市，使农村活力大为减弱；这些因素的存在极大地影响了农村可持续发展战略的实现，因此需要采取强有力的法律措施才能有效克服。
　　【注释】
　　[1]最近我到重庆一个县进行了调查，据该县相关部门反应，摞荒土地面积占全县承包耕地面积的0.98%。造成摞荒的主要原因为，一是因举家外出而弃耕，二是因外出务工缺乏劳动力而弃耕，三是因承包土地纠纷得不到解决而弃耕，四是因土地贫瘠、产量不高而弃耕等，这种现象的存在无疑会造成土地资源的极大浪费。