试论烟草专卖行业限制竞争行为的法律规制

一、问题：烟草专卖行业的限制竞争行为不容忽视
　　中国烟草行业的专营专卖制度，开始于1981年，一开始国家设立中国烟草总公司对烟草行业的产、供、销实行统一全面的计划管理。在国企改革的大环境影响下，从1994年开始进行重大改革。撤销中国烟草总公司，建立国家烟草专卖局，承担所有的行政职能；而烟草产品的生产和销售则分别由各卷烟生产企业和各级保留的烟草公司承担，初步实现了其改革的目标——行政职能与经济职能的分离。从宏观制度建设和实际获取利润来看，这一改革是很值得肯定的。但是，从许多媒体的报道以及笔者的实地调查来看，当前烟草专卖行业中的强制配售(所谓“配售”，是指由于行政主管机关以固定的计划实现产品流通，各个烟草公司就将按计划购进的各种卷烟以一定的比例搭配后强行出售给卷烟零售户．后者没有选择权)和强制搭售(所谓搭售，是指烟草专卖公司向卷烟零售户批发卷烟时强行要求其购买酒、礼品等其他商品)现象非常普遍，十分严重。本文研究的问题就是，这些限制竞争行为为什么得以发生?如何规制?
　　二、分析：烟草专卖行业限制竞争行为的根源
　　国有企业性质上是与其它市场主体地位平等的经济实体，由于这种经济属性，法律法规较少授权其行使行政职权。“但在体制转机时期，对一些由过去的专业主管行政机关转制而建立的大型全国性专业公司或行业集团，法律法规往往授权其行使原行政机关的某种管理性行政职能。”这种情形在垄断性国有企业中表现得十分明显。经济属性与行政属性的兼备，使得经济职能和行政职能在垄断性国有企业中并存。
　　烟草公司作为独立的经营卷烟批发业务的经济实体，与各个卷烟零售户之间应该是平等的买卖双方，应该按照市场机制公平交易。但是，由于烟草行业实行专卖专营，烟草公司具有了市场支配地位，各种限竞争行为也就有了滋生的场所。按照计划确定的销售任务与按照供求确定的市场状况之间发生激烈的碰撞，最后的结果是强制搭售这种限制竞争行为的出现。不仅不合理的产烟计划(按计划而不是市场确定卷烟生产)继续横行，而且各种“寻租”行为不断滋生。如果说，“烟烟搭售”只是笼罩在不合理的产烟计划下的一个附属物，那么“烟酒搭售”则向我们展示了在这样一种不合理的制度构架中腐败的自身能动性。作为独立经营和自负盈亏的经济实体，这种行为是追求自身效益最大化的必然，但是作为具有垄断性的国有企业，作为以保证资源的有效配置和维护消费者的利益为重要目标的准行政部门，这种行为十足是一种腐败。
　　烟草公司的行政职能在于公正平等地将卷烟转移到零售户手中，其经济职能在于按照市场机制经营各种批发业务。但很明显，这两种职能在现行烟草专卖制度的实际运行中发生了交错，而这种职能交错的后果，就是它们两者的功能发生相互侵蚀。行政职能领域发生了市场化，寻租行为广泛滋生，而经济职能领域却发生了行政化，平等的交易环境遭到破坏，各种“关系交易”、“门户交易”取而代之。行政职能和经济职能的职能交错和功能侵蚀，是垄断性国有企业限制竞争行为产生的制度性原由。而这种交错和侵蚀的根源则是宏观领域和微观领域之间的制度不配套、不对接。以烟草专卖行业为例，建立国家烟草专卖局、先设后撤中国烟草总公司、明确提出政企分开、转移行政职能等等，都体现了建立“现代企业制度，分离经济职能和行政职能”的市场理念。体制转换许多年以后，烟草行业一度盛行的私烟、假烟、无证生产销售等不法现象已经基本绝迹了，烟草企业的效益得到了巩固和提高，烟草的质量得到了加强和保证，烟草专卖取得了相当大的成效。但是在许多微观领域诸如由批发到零售的销售领域，许多制度对接的问题却迟迟未能解决，从而导致各种限制竞争行为的频繁发生。
　　微观领域的制度缺位，为各种限制竞争行为的发生创造了条件，也成为部分烟草公司从事这些行为的动因。但这些形形色色的限制竞争行为的背后，还有着深刻而广泛的社会背景。从烟草专卖行业本身来说，以行政计划为主导的产烟方式在源头上造成了畅销烟和滞销烟的并存，客观上给烟草公司的强制配售行为创造了条件；烟草公司的购销计划、仓储烟量等应当公开的信息却未予公开，使得外界对其难以实施有效的监督。从卷烟消费市场来看，广大的卷烟零售户对自身的权益缺乏合法的保护意识(之所以要强调“合法”，是因为下文将指出，在现实情况中．很多卷烟零售户都采用了一种非法的或至少是不应提倡的方法与这种限制竞争行为“对抗”)，也是造成烟草公司限制竞争行为得以大行其道的重要原因。
　　有人可能会问，依据现有法律法规的规定，可以立刻找到解决方案。比如针对搭售行为，《中华人民共和国烟草专卖法》(下文简称《烟草专卖法》)第四十三条规定：“烟草专卖的主管部门和烟草公司的工作人员滥用职权、徇私舞弊或者玩忽职守的，给予行政处分，情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任”；《中华人民共和国反不正当竞争法》(下文简称《反不正当竞争法》)第六条也规定：“公用企业或者其他依法具有独立地位的经营者，不得指定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”，该法对出现上述行为的法律责任也作了严格规定。不仅如此，现行法律法规对执行上述法律的国家机关以及相关主体都有详细的规定，并且积极鼓励市场主体的社会监督，许多基层烟草公司、烟草专卖局、工商行政管理机关都设有热线监督电话。但事实上，这种规制体制对限制竞争行为的抑制作用是很弱的。
　　一方面，根据现行的法律法规，目前的烟草专卖实行的是以行政主管机关监督为主的监督规制体制，烟草专卖局和工商行政管理局是法定的监督者。但是规制“搭售行为”并非他们的主要职责，他们的主要职责是打击假烟、私烟，打击无证生产销售，保证烟草专卖专营的国家垄断。换言之，他们在制度设置上并没有足够的人力、物力和财力去及时、有力地规制各种限制竞争行为。另一方面，在现实生活中，面对上述这种限制竞争行为，熟谙卷烟销售内幕的零售户完全不是把举报投诉作为首要选择，而是千方百计的“寻租”。一般情况下，有一定经营实力的销售大户会在“关键时刻”帮访员的忙——替其销售滞销烟，而访销员投桃报李，当然会在畅销烟的配送上对其多加照顾。而一些“弱势群体”，则会利用举报投诉的手段作为一种类似于威胁的砝码，要求“分得一杯羹”。而访销员为了完成销售任务，只能采取这样的方法配合“寻租”，并且可以附带赚取一种“嫁接”的垄断利润(比如红包、好处费等等)。
　　这样的分析并不是要完全否定现行的烟草专卖监管制度，而只是指出其在规制限制竞争行为时存在的种种不足。换言之，这种监管体制是针对烟草专卖初期假烟、私烟现象猖獗而设立的，事实证明对这些行为也是行之有效的。但是限制竞争行为的发生，其根源却在于烟草专卖制度本身，在于国家对烟草专卖实行的垄断行为本身存在着诸多缺陷。从而真正切实有效地规制这些限制竞争行为，就必须从法律制度的完善和重构人手。
　　三、对策：反垄断法的制订与经济公益诉讼制度的建设
　　(一)反垄断法的制定
　　我国目前尚无专门的反垄断立法，极少数的规定散见于《反不当竞争法》等法律法规之中，对于这种立法严重滞后的情况，许多学者都呼吁尽快制订“反垄断法”。笔者认为，按照法理解释，法既包括形式意义上的法，也包括实质意义上的法。具体到反垄断法而言，除了作为经济法基本法的“反垄断法”，《烟草专卖法》中具体的反垄断或反限制竞争的内容也属于广义的反垄断法体系的范畴。循此思路，《烟草专卖法》应当作如下修改：首先，应当明确规定卷烟生产以市场为导向。这里需要澄清一个问题，烟草行业由国家垄断经营，目的是为了促使资源的有效配置和保证提供的产品符合消费者的利益。但这并不意味着烟草专卖行业经营的各项业务都具有国家垄断性，即使具有国家垄断性的业务也并不意味着必须采取行政计划的方式安排生产。如同上文分析中所指出的，搭售卷烟的根源在于客观上畅销烟与滞销烟并存而且滞销烟的销售任务必须按计划完成，这种并存的根源又在于卷烟的生产是以计划为根据而不是以市场为导向。卷烟生产领域内的计划主导对市场的弊害以及滋生搭售的天然缺陷不再赘述，在此重点分析其对卷烟专卖行业本身产生的恶劣影响。由于卷烟生产以计划指令为主导，卷烟生产企业就不需要考虑生产与销售的对接，这样其内部也就失去了改进卷烟生产、提高质量、开拓市场之类的诸多动力，造成这些企业生产效率低下，进而从源头上造成了烟草专卖行业的效率难以持续、大幅度提高。卷烟生产应该以市场为导向，行政主管部门对卷烟生产履行的应该是这样一种职责：加强打击假烟私烟以及无证生产的力度；督促卷烟生产企业提高产烟技术、降低焦油含量等等，为卷烟生产企业创造一个良好的服务环境。
其次，明确禁止卷烟流通领域的地方保护主义行为，并规定相应的法律责任。在国家垄断性行业中，极易出现地方保护主义行为。以烟草专卖行业为例，各个省际之间的地方保护主义十分严重，跨省的卷烟流动困难重重，各种地税壁垒和行政壁垒在全国的烟草市场上竖起了一道又一道“铜墙铁壁”，进而严重阻碍了卷烟产品的合理流通。地方保护主义还庇护了本地方内的卷烟生产，使那些质量差、标准低、价格高的卷烟和卷烟厂大行其道，严重破坏了自由公平的市场竞争。从一定程度上说，地方保护主义行为也是滋生烟草公司搭售现象以及私开营业部现象的一个根源。国家垄断使垄断性国有企业具有了市场支配地位，但这决不等于使这些企业滥用其支配地位从事限制竞争行为也具有了正当性。中国各行各业正处于由计划向市场全面转轨的时期，多年的计划经济在各个行业中都“劣迹斑斑”，特别是在垄断性国有企业中，行政职能和经济职能的纠缠不清，“剪不断，理还乱”的现象，地方保护主义难辞其咎。有鉴于此，在卷烟流通领域，必须加强对地方保护主义的强力规制，尽快实现全国卷烟流通市场的真正、全面的统一。
第三，在卷烟批发销售领域，明确规定实行“模拟竞争”，即在每一级烟草专卖的销售领域，设置多家烟草公司经营批发业务，改变目前“一级一设”的格局，从而在卷烟批发内部实现模拟的市场竞争，同时必须明文禁止从事批发业务的烟草公司从事零售业务。在卷烟销售领域引入市场竞争机制，是规制烟草公司限制竞争行为的最直接措施，也是用市场机制、竞争机制弱化烟草专卖行业过于强大的行政职能的一种有效途径。这种“模拟竞争”实质上是一种“激励性的管制机制”，它使经营卷烟批发业务的烟草公司彼此之间展开竞争，从而提高服务质量，改善服务环境，为卷烟零售户以及广大消费者创造一个公平健康的市场环境。这种“模拟竞争”机制在中国民航业的改革过程中取得了巨大成功，实践和理论都已证明，这种“模拟竞争”是切实可行并且行之有效的。
　　(二)经济公益诉讼制度的建设
　　但是，为了切实有效地对这些限制竞争行为进行规制，仅仅在实体法上罗列相关的法律责任是远远不够的，还必须建设相应的诉讼制度。对于这种限制竞争行为，虽然我们可以从《反不正当竞争法》和《烟草专卖法》以及其他相关法律法规中寻找到处罚的依据，但是却缺乏与其相配套的诉讼程序。因为无论是民事、行政还是刑事诉讼，其调整对象都与这种限制竞争行为引发的诉讼有很大区别。类似的情况还出现在其他扰乱社会主义市场经济秩序的案件、侵犯国有及集体所有资产案件和妨害国家宏观经济管理秩序的案件中，这些案件所形成的法律关系都迫切需要建立新的诉讼制度加以调整。这种新型的诉讼被大多数学者称为“经济公益诉讼”，下面就其在烟草公司限制竞争行为中的具体应用作一些简单的探讨：
　　1．关于经济公益诉讼主体的问题。经济公益诉
　　讼法律关系的主体包括法院、当事人和其他诉讼参与人。其中又以当事人最为重要，特别是原告的资格问题。经济公益诉讼应当弱化对原告适格的要求，“经济公益诉讼的原告未必要求必须是与本案有直接利害关系的人”，“原告可以自己的名义提起诉讼，也可以国家的名义提起诉讼。”同时，共同诉讼、集团诉讼等诉讼形式也可以广泛应用到经济公益诉讼中来。具体到烟草专卖的个案中，各个卷烟零售户可以通过个别或联合方式对实施限制竞争行为的烟草公司提起诉讼，可将不同级别的烟草公司作为共同被告。对于提起诉讼的卷烟零售户，无须要求其一定受到了特定的利益损害，只要存在烟草公司的限制竞争行为即可。
　　2．关于经济公益诉讼中的举证责任问题。任何诉讼都必须涉及到举证责任问题。在经济公益诉讼中，由于通常情况下原告和被告力量悬殊，传统的“谁主张谁举证”原则很多时候并不能够保证原告的正当诉讼请求，无法达到实质上的公平。所以应该适当加强引进“举证责任倒置”原则，即只要原告指明加害行为和损害事实即可，而由实施抗辩的被告承担相应的举证责任。具体到烟草公司的个案中，只要卷烟零售户指明了烟草公司的搭售行为和私设营业部行为的存在以及这些行为给他们造成的实际损害，烟草公司若不能对自己的行为作出合法的举证，法院即应当依法追究有关烟草公司的法律责任。
　　最后需要指出的是，任何一种制度的建立都必须有相应的基础。“公益诉讼源于罗马法，是指一定的机关或公民为了维护公共利益，依法对违反法律法规，给国家、社会公益造成损害的行为提起诉讼，追究其法律责任的诉讼活动”。所以，经济公益诉讼虽然与民事诉讼有着很大的区别，但是，对于经济公益诉讼制度的构建，在一些方面是可以借鉴民事诉讼程序的，在程序机制建设许多方面，两者并不必然排斥。比如一些基本原则和制度、主管和管辖、诉讼程序等方面，都有许多相似之处。当然，经济公益诉讼的法制化建设有待进一步探索，包括相应审判庭的重新设置问题，当另文研究。