宏观调控的不确定性与法律、政策调整

内容摘要：中外宏观调控的历史表明，宏观调控的对象——经济波动、宏观调控的手段和宏观调控的效果具有一定的不确定性，这种不确定性归根到底是由经济运行和宏观调控主体认识能力的不确定性所决定的。宏观调控的不确定性与法律所要求的普遍性、稳定性、确定性是不符合的。因此，宏观调控行为虽有一部分适宜于法律调整，但主要还是适宜于灵活的政策调整。而这种政策是经由法定程序产生的行政决定，是与人治不可同日而语的。
      关键词：经济不确定性宏观调控政策化
      宏观调控活动既具有一定的确定性，如调控主体的设置、调控程序的规定等，这些可以通过制定行政组织法和行政程序法来解决；又具有鲜明的不确定性，如宏观调控的客体——经济波动的发生与幅度具有不可预测性、宏观调控手段的搭配方式具有非固定性、宏观调控效果具有不确定性等，这些显然采用灵活的政策来应对比较好。因为宏观调控的客体、手段和效果是宏观调控活动中更为核心的内容，所以，笔者主张宏观调控更多地适宜于行政部门按照法定程序而产生的政策调整，而不同意有些学者关于制定一部宏观调控法，使宏观调控法律化的主张。[1]
      一、宏观调控中的不确定性及成因
      正如作家塔勒布在《黑天鹅》一书中所言，天鹅一般是白的，但当“黑天鹅”——即不可预测的重大稀有事件——出现在意料之外，却又将改变一切。自李嘉图之后，经济学理论的结构遇到了两难的选择：经济分析只有排除不确定性和变动才能进行，而经济政策只有仔细考虑到不确定性和变动才可能实行。凯恩斯的一个重要贡献就是将不确定性牢固置于经济发展各阶段的中心，并作为宏观调控的起点。提到凯恩斯的著作，人们往往会首先想到《就业、利息与货币理论》，但实际上《概率论》或许是最能代表其思想原创性的著作。他认为，世界本质上是个可感知但却又充满不确定性的世界，或者说，世界在某个短暂的时期可以看作是确定的，但从长期来看是不确定的，我们要做的就是在一个不确定的世界中把握住我们所能把握的。凯恩斯有句名言“：从长远的角度来看，我们都死了。”他认为，经济的最大弊病是风险、不确定性和无知所造成的，政府干预不是为了消除不确定性（这既不可能、也无必要），而是通过提供服务和信息，使人们更好地运用理性。他坚决否认风险可以被精确计算，提出宏观经济中有各种各样不可预知的“需求冲击”因素，严重的负相冲击会造成产出下降、通货紧缩，严重的正相冲击则会造成经济过热、通货膨胀。对不确性的认识构成了他与古典经济学的根本区别，而众所周知，宏观经济学、宏观调控政策等都是从凯恩斯的理论出发的。[2]
      （一）宏观调控不确定性的主要表现
      1.宏观调控客体——经济波动的不可预测性
      开展宏观调控活动的前提条件是对经济波动作出及时、准确的判断和清晰、理性的预期。然而，目前还做不到这一点，因而难以避免错误的预期和判断。美国经济学家曼昆直言：“经济波动是无规律的和无法预测的。”他还说，经济中的波动通常称为经济周期，“这个词有时也会引起误解，因为它似乎表明，经济波动遵循一种有规律的、可预期的形式。实际上，经济波动根本没有规律，而且几乎不可能较为准确的预测。”[3]经济学家萨缪尔森也说：“通货膨胀往往是不可预期的。”[4]经济学家斯蒂格利茨归纳了四种关于经济周期的观点。除了传统的经济周期理论认为经济波动是有规律并可预期之外，其他三种（实际经济周期、货币主义和新古典主义、新凯恩斯主义等）都认为经济波动很大程度上是无规则并且不可预测的。[5]
      例如，2007年7月，中国的广义消费物价指数（CPI）突然跃升到5.6%。当时CPI的上涨主要是猪肉价格上涨引发的。因此，经济学界与政府官员普遍认为，当猪仔长大之后，猪肉的功绩将随之增加。猪肉价格下降，CPI也将下降。简言之，中国的通货膨胀仅仅是个猪仔问题，无须大惊小怪。但是，后来通货膨胀形势却迅速恶化。2008年2月，CPI增长速度达到了8.7%，成为近11年来的最高涨幅。与此同时，物价上涨不仅迅速从猪肉向其他农产品扩散，而且还从农产品向工业品扩散。原来一直维持在低水平的生产者价格指数（PPI）的上涨幅度也达到了6.6%。人们至此认识到了眼下的通货膨胀远非仅仅是个“猪仔”问题，反通胀应该成为政府的头等大事。但对中国通货膨胀的成因，学界仍然是众说纷纭。有的认为主要是成本推动型，是自然灾害、劳动力成本上升、环境标准收严、外部供给冲击（国际市场上原油、铁矿石和粮食涨价）等因素造成的。另有人认为，通胀是需求过度引起的。归根结底是货币供给过量引起的。
      关于中国2008年将会出现什么样的经济波动，政府的判断在8个月内就经历了三变：先是2007年12月初的中央经济工作会议提出“双防”，即：防止经济增长由偏快转为过热，防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀。但到了2008年4月2日新华社发布的《国务院2008年工作要点》则提出了新“双防”：“既要防止经济由偏快转为过热，又要防止经济下滑，避免大的起落”。而到了2008年7月召开的中央经济工作会议，又改为“一控一保”：要将“控制物价过快上涨作为宏观调控的首要任务，把控制通货膨胀放在突出位置”，还要“保持经济平稳较快发展”。8个月内，宏观调控的对象及政策即有三变，这说明经济运行的不确定性很大，人们基本上还处于“摸着石头过河”的状态中。
      经济波动之所以具有不可预测性，是因为其原因迄今仍扑朔迷离，未有定论。有西斯蒙蒂的“消费不定论”，杰文斯的“太阳黑子说”，马克思的“经济危机理论”，米契尔的“自然发生论”，熊彼特的“创新周期说”，凯恩斯主义经济周期理论，新自由主义经济周期理论（奥地利学派的经济周期理论、货币主义的经济周期理论和理性预期学派的经济周期理论），新凯恩斯主义经济周期理论，实际经济周期理论，金融周期理论，等等。[6]2007年美国次贷危机发生之后，格林斯潘曾在《金融时报》撰文详细说明了他对这次危机的看法。他承认，他没能采取恰当措施避免危机，但他并不认为存在另一套更好的理论和模型，能让他或其他监管者作出正确预见，也不认为存在可行的措施来避免危机。换言之，格氏承认他不是上帝，如果不是上帝也是错误，那他的确错了。[7]
      2.宏观调控手段搭配方式的非固定性
      宏观调控的手段很多，最主要的是财政政策和货币政策。但这两种手段没有固定的的搭配方式，需要根据不同情况而进行不同的组合。概括而言，有三种：一是双松的财政货币政策；二是双紧的财政货币政策；三是松紧搭配的政策。社会总需求严重落后于总供给，存在相当严重的通货紧缩时，采用双松的财政货币政策；社会总需求大于总供给而存在巨大的通货膨胀时，采用双紧的财政货币政策；存在一定的通货膨胀，但不太严重，或者经济增速虽然较低，但不至于全面衰退时，采用松紧搭配的政策。第三种又可分为松财政、紧货币和紧财政、松货币两种，需视具体情况而定。
      宏观调控的节奏也具有不确定性。有时需要多步小幅的渐进式的微调或平滑调控节奏，有时需要“一步到位”的激进式调控节奏。后者一次性地将经济指标调控到目标水平，前者分步渐进地调控，逐步地将经济指标调控到目标水平。前者是西方国家采用的基本模式，后者是我国20世纪八九十年代采用的模式。两者各有利弊，我们现在还很难刚性地规定一种宏观调控的节奏方式。
      还应指出的是，除了财政和货币两个手段外，还有科技进步、土地供给等手段。里根时期和克林顿时期的美国经济之所以能够走出衰退，都和里根时期的“星球大战”计划带来的尖端技术产业的发展和克林顿时期的信息技术的跳跃式发展密切相关。[8]中国在多次宏观调控活动中采取限制土地供给手段，也取得了较好的效果。
      3.宏观调控效果的不确定性
      宏观调控效果的不确定性主要表现在以下两个方面：
      宏观调控的成本与收益众说纷纭。宏观调控的成本主要表现为高失业率和经济总量的锐减。菲利普斯曲线描述了通货膨胀率和失业率之间的负相关关系，即：通货膨胀率低而失业率高；通货膨胀率高而失业率低。例如，1979—1987年，美联储主席沃尔克成功地把通货膨胀率由10%降到了4%左右，但失业率却上升到了10%，是他刚刚担任美联储主席时的两倍。奥肯法则指出，当失业率低于可持续失业率2个百分点时，实际GDP就将比潜在的GDP水平下降4%。有些人曾对美国的反通货膨胀成本进行过研究，获得了一致的答案。这些研究表明，1980年—1984年间的反通货膨胀的代价是，每降低1个百分点的通货膨胀率，就大约损失3000亿美元的产出（按1996年美元价格）。[9]曼昆在其《经济学原理》中把失业率和牺牲率作为反通货膨胀的成本指标。牺牲率是指在通货膨胀每减少1%的过程中每年GDP产量损失的百分比。而一些研究成果表明，通货膨胀率每减少1%，在这种过程中每年必须牺牲产量的5%。[10]格林斯潘担任美联储主席18年，在任期间经济总体繁荣，甚得人们嘉许。卸任之后的2008年次贷危机发生后，许多人认为这场危机的始作俑者正是格林斯潘。他在2001—2002年的一连串间隙动作，幅度过大，使得美国房地产领域出现大量泡沫。而泡沫破灭之后，美国经济增长后劲乏力。
      统计分析证明，在中国，通货膨胀和经济增长之间存在明显的替代关系。在1993—1997年的宏观经济治理期间，经济增长率由1993年的13.5%降至1995年的10.5%。而通货膨胀率则由1994年的24.1%降到1996年的8.3%。在此期间，经济增长率每下降一个百分点，一年后通货膨胀率下降约5个百分点。换言之，为使通货膨胀率一年以后降低一个百分点，当年的经济增长率必须下降0.2个百分点。
      经济波动之间具有继生性。即：一种经济波动治理好了，但另一种经济波动又往往相伴而生，这就容易使人们对治理前一个经济波动的效果产生歧义。例如，沃尔克把很高的通货膨胀压下去了，但却引发了美国自20世纪30年代大萧条以来最严重的经济衰退。中国1984年出现了严重的通货膨胀，经过1985年的治理，刚刚见好，1986年初又出现了通货紧缩；经过1986年的治理，刚刚见好，1987年第四季度又出现了通货膨胀；经过1989年的治理，刚刚见好，1990年又出现了通货紧缩；经过1991年的治理，刚刚见好，1992—1993年又出现了通货膨胀；经过1993年的治理，刚刚见好，1997年又出现了通货紧缩；经过1998年的治理，2003年又出现了局部过热现象。[11]一位经济学家曾经说过，企业在繁荣阶段播下什么种子，在萧条阶段会有相应的收获。反之也可以说，在萧条阶段播下什么种子，下一轮经济高涨阶段就会有什么收获。
      所以，斯蒂格利茨直言宏观调控政策的效果“存在很大的不确定性”，“这些不确定性对于经济政策有两个重要的含义”，一是“在任何时候，某种政策工具的不确定性可能大于其他政策工具的不确定性”，二是“在某些情况下，不确定性可以迅速地加以判断，从而政府行动可以作出相应的调整。在另一些情况下，判别不确定性要花很长时间”。[12]
      宏观调控客体——经济波动的不可预测性，实际上就决定了宏观调控手段搭配方式的非固定性，而宏观调控手段搭配方式的非固定性又决定了宏观调控效果的不确定性，这三者之间存在明显的逻辑递进关系。
      （二）宏观调控的不确定性是由经济运行的不确定性决定的
      经济运行具有确定性的一面，我们不必将经济不确定性推到极端，变成了经济运行不可知论。但同时我们的确要承认经济运行又具有不确定性、不可预知的一面，宏观调控的不确定性是由经济运行的不确定性决定的。
      1.市场主体决策多元化与社会化大生产的矛盾
      在市场经济条件下，所有制多样化，造成市场主体决策分散化。但市场经济条件的生产却都是社会化的大生产，因此，市场主体的利益多元化和决策分散化与生产社会化、经济一体化存在一定的矛盾，可控性不强是市场经济的一个重要特点。计划经济就是试图解决这一矛盾，但带来的是短缺和浪费。因此，没有最好，只有较好，我们在享受市场经济在资源配置方面的优越性的同时，也要承担市场经济可控性不强的折磨。
      在市场经济条件下，生产者、消费者、供给者等市场主体是凭着各自的心理预期作出分散的经济决策的，如果他们的心理预期“过热”，就有可能出现通货膨胀；如果他们的心理预期“过冷”，就有可能出现通货紧缩；如果他们的心理预期出现“过热”与“过冷”不一致的情况，就有可能出现滞胀。人们的心理预期具有相当的不确定性，所以经济波动也就相应具有不确定性。所以经济部门和经济学界都非常重视社会各个阶层的经济信息指数。
      为什么市场主体的心理预期会发生不确定？这是因为存在信息不对称的问题。产生信息不对称的原因主要有三：一是生活的不确定性。例如，农场主的产量不仅取决于他投入多少资本、土地和劳动，还取决于今后一年中的气候状况，这是农场主无法把握的。不确定性带来了不完全信息，导致了人们在决策时面临的各种风险。二是信息分布的不对称。信息在市场参与者之间的分布是不均匀的，市场的一方往往无法获知另一方的全部信息。三是各个市场主体支付信息成本的能力不同。获取信息需要成本，如果寻找信息的成本过于高昂，或者有些人不愿意为获取信息支付成本；而能够降低信息成本或者愿意支付这种成本的一方就形成了对另一方的信息优势，从而导致了信息不对称的格局。
      美国弗吉尼亚大学达顿商学院院长罗伯特·布鲁纳说，世界上的金融危机往往是有七个因素造成的：一是每一次危机之前都有一段经济泡沫膨胀的时期。二是市场的复杂性已经发展到了决策者难以彻底了解情况的程度。危机的关键就是信息不对称，市场中有些人知道情况，有些人却不了解。三是每一次危机都和经济体缺乏承受冲击的弹性有关。四是过于乐观的心理预期，人们相信房价和股价不会跌、只会涨。五是监管层对膨胀的经济泡沫袖手旁观。六是每次危机都由一个重大事件作为导火索。七是危机发生时金融机构缺乏统一的应对行动。[13]由此可见，市场主体的心理预期和信息不对称在经济波动中所起的重要作用。
      经济全球化使原来一个经济体内市场主体决策分散化与生产社会化的矛盾扩展到了全球范围。历史事实表明，经济全球化很容易使一国经济的波动通过如下渠道传导到其他国家：
      一是国际贸易传导机制。这主要是通过世界市场价格的波动对一国的国内经济造成影响。一国经济可以分为开放部门和非开放部门两部分，在经济全球化的今天，各个国家的开放部门的运行都与世界市场的价格息息相关。
      二是国际金融的传导机制。首先是信贷关系的传导。当一国的主要债权国由于经济衰退或是其他原因需要回收资金时，该国的短期信贷就会大量地被抽回，企业和银行就会面临支付和信用危机，甚至爆发国家乃至区域性的金融危机。其次是汇率的传导。汇率是两国货币的比值，它直接对本国和他国的进口价格产生影响。当一国宣布货币对外贬值，就会增强国内企业在国际市场上的竞争力，但相应地会把赤字和失业带给其他国家。再次是利率的传导。当一国的利率与国际金融市场的利率有差距时，国际资本就会依据利率平价条件相应地进入或流出，进而影响其他国家的利率和资本的供给，从而导致各国的通货膨胀率与世界通货膨胀率趋于同步。最后是货币政策的传导。一国的通货膨胀水平与该国的货币政策直接相关。当一国采取扩张性货币政策，该国的通货膨胀率高于其他主要国家的通货膨胀率时，资本便会流向国外，从而把本国的通货膨胀传导到国外。同样，当国内的通货膨胀水平低于国外时，资本又会内流。为了避免资本过多流入，各国又不得不施行相应的货币政策使得国内的通货膨胀率与世界一致，这样就导致了国外的通货膨胀传导到了国内。
      2.宏观调控手段搭配方式的非固定形式是由经济波动成因的复杂性决定的
      经济波动既有通胀，又有通缩，还有滞胀。其中通胀又有五种：①需求拉动型通货膨胀。总需求过度增长超过了现有价格水平下的商品总供给，引起了物价普遍上涨。总需求的过度增长表现为由于投资膨胀和消费膨胀所导致的持续的货币供应量超过社会商品可供量的增长，因而又称过量需求通货膨胀。②成本推进型通货膨胀。由于成本上升所引起的物价普遍上涨。导致成本上升的因素一是物耗增多，二是工资的提高超过劳动生产率的增长。③结构性通货膨胀。由于社会经济部门结构失衡而引起的物价普遍上涨。这种类型的通货膨胀一般在发展中国家较为突出。主要表现为三种情况：一是国内某些部门，甚至某些大宗关键产品需求过多而供给不足，导致价格猛涨，并且只涨不跌，进而扩散到其他部门产品的价格，从而使一般物价水平持续上涨；二是国内各部门劳动生产率发展不平衡，导致劳动生产率提高较快的部门货币工资增长后，其他部门的货币工资也会随之增长，引起价格上涨，从而使一般物价水平普遍上涨；三是开放型经济部门的产品价格，受国际市场价格水平影响而趋于提高时，会波及非开放型经济部门，从而导致一般物价水平的上涨。④输入型通货膨胀。由于输入品价格上涨而引起国内物价的普遍上涨。这种类型一般出现在世界性通货膨胀的情况下，并通过国际贸易、跨国公司、开放型经济部门等途径在国际间传播。⑤抑制性通货膨胀。在市场上存在着总供给小于总需求，或供求结构性失衡的情况下，国家通过控制物价和商品定额配给的办法，强制性地抑制价格总水平的稳定。
      经济波动成因的这种复杂性，就决定了宏观调控手段搭配方式的非固定形式的调控主体只能根据经济波动的不同成因来选择不同的调控手段组合方式。
3.宏观调控效果的不确定性是由调控主体的认识能力和各个经济利益主体博弈的不确定性决定的
      世界各国宏观调控的历史告诉我们，宏观调控政策能否有效和效果多大，与调控主体的主观能力息息相关。如果判断准确，动手及时，就可能有效果；如果调控力度适当，效果就会很大。如果力度过大，就会促使一种经济波动转变为另一种经济波动；如果力度过小，那就会延长经济波动的时间。
      宏观调控活动必然要涉及不同利益主体的利益损益。因此，宏观调控行为事实上也是不同利益主体的一种博弈。从这种意义来说，宏观调控的效果优于博弈中的强者有关。在奥地利学派看来，通胀的发生路径是一次不同部门涨价的先后序列路径，央行被“逼”出来的货币总是先被一些强势部门得到，这些受得到货币的部门会将这笔钱花出去，或者用于投资，或者用于消费。于是，后一行业的企业的收入增加，他们又增加投资或消费，再对他们需要的投资品和消费品产生影响。于是，如果观察通胀过程中的不同产业的价格上涨幅度的话，那么我们会发现，接近政府的强势企业、被政府认为应当优先发展的行业或者重化工业的基础性部门会最早得到增发货币（房地产、钢铁）。这些行业和企业的投资和消费需求首先大量增加，然后他们的产品价格开始迅猛上涨，并将这种上涨效应开始向权力链下游传递下去。而确认通胀大潮最后形成的标志是农产品部门的整体性价格上涨，因为他们距离通胀权力源是最远、最尾端的。一旦农产品这样的弱势部门的商品和服务价格上涨，就标志着通胀完全成形，政府就应该采取强有力措施来遏止通胀。但如果在货币紧缩过程中由于强势行业的攻关又添加“宽松”的货币因子，那么其传递模式又恢复到以前的权力传递模式，基础与产业链上游的强势部门和企业首先享受“宽松”，接下来故事还是一样，PPI的价格开始飙升，农产品的价格也保持强劲的升幅，最终CPI的数字会达到一个新高度，负利率的持续扩大让民众无法确定其储蓄行为和投资行为到底谁更有风险？而且高物价将侵占中低收入民众的积蓄，使得这些民众的财富无法支持楼宇按揭，导致未来的房地产价格跌到令人吃惊的程度，并造成大量银行坏账，通缩便开始了。
      奥地利学派的上述描述或许有夸大之处，但宏观调控过程中的确存在博弈，博弈的确又使宏观调控具有一定的不确定性，这是客观存在的事实。
二、宏观调控主要不适宜于法律而适宜政策调整
      经过以上论述可知，受经济运行的不确定性制约，宏观调控具有一定的不确定性。而这种不确定性决定了宏观调控更多地适宜于政策调整而不是法律。
      （一）宏观调控的不确定性与法律调整的对立性
      众所周知，法律只能调整稳定、确定的社会关系，而对飘忽不定的社会关系，法律是望而却步的。犹如恋爱关系具有不稳定、不确定的一面，所以世界上迄今没有一部《恋爱法》。而婚姻关系较之恋爱关系稳定，所以各国大都有婚姻家庭法。即使如此，婚姻家庭法也不调整婚姻家庭的基础——爱情。因为爱情这个东西深浅没有标准，具有不确定性。与此同理，宏观调控的客体——经济波动、宏观调控的手段和宏观调控的效果都具有相当的不确定性。因此，立法者无法用法律使之确定化、稳定化。
      经济波动的不可预测性，表明它对宏观调控主体具有一定的“不可抗力”，认识、把握它比较困难。这就使立法者难以准确规定宏观调控主体在认识、驾驭经济波动方面的主观过错责任。宏观调控手段是宏观调控主体作用于客体的工具，或者说，是宏观调控主体的客观行为。但由于其具有多变性、不确定性，立法者就很难严格规定宏观调控主体在客观行为方面所应承担的法律责任。宏观调控的效果涉及其对社会是否具有危害性，但这一问题迄今依旧具有不确定性，使立法者在确定宏观调控主体的法律责任方面难以下笔。
      西方国家对宏观调控是否立法，迄今没有定论。宏观调控涉及众多公民的权益，这在十分重视个体权利保护、具有深厚法治传统的西方国家自然成为一个重要问题。在美国形成了两种尖锐对立的派别，一是主张“相机抉择”，用政策处理经济波动（以下简称为“权变派”）；二是主张为调控主体制定规则，用法律处理经济波动（以下简称“规则派”）。规则派认为，相机抉择的政策会令国人饱受调控主体无能、滥用权力和时间不一致之苦；权变派则认为，相机抉择的政策在应对变化无常的经济波动时比较灵活适宜。
      规则派通过对美国经济史的研究，得出了每年的货币供应量应按固定的4%的增长率投放。货币周转率不变，而产出以每年3%的速度增长，这将导致每年的通货膨胀率稳定在1%。但权变派的研究成果则表明，4%的周转率从未十分稳定过，并且最近10年来变得更不稳定，因此很难说固定的货币规则在过去真的起到了什么稳定产出的作用。
      规则派还设定了根据固定的通货膨胀率目标决定货币供应量的规则。但权变派认为，如果中央银行过分地严格执行这一规则，就会在突如其来的严重供给冲击时期允许过度失业的发生。1979—1982年间，美国实施这一规则引发了一次严重的经济衰退。因此，1983年之后，这一规则最终被放弃了。
      规则派认为，立法机关对政府平抑经济波动的财政政策的约束力太小，于是美国国会1985年通过了《格拉姆—拉德曼法案》，该法案要求削弱一定数量的赤字，以期1991年实现预算平衡。如果国会不能达到该法案规定的定量目标，政府支出就会自动地全面削弱。但在实施过程中，该法案规定的削减赤字的目标未能实现，后来这一目标便被修正掉了。最近10年来规则派力图通过一项要求平衡预算的宪法修正案，如果这项修正案被美国国会通过，并得到足够数量的州政府同意，政府将很难再运用财政政策来克服经济萧条。但到目前为止，国会尚未通过相关的宪法修正案。
      其他西方国家和美国的情况大同小异，也没有对政府宏观调控中货币政策和财政政策两大手段进行约束性的立法。萨缪尔森在回顾规则派与权变派几十年来的斗争历史之后，不无偏向地总结道：“有关固定规则和相机抉择的争论，是政治经济学中最古老的争论之一。没有一个适用于任何时间、任何地点的唯一的最佳方案。事实上，这一两难问题反映出民主社会的一个困境：如何在旨在吸引政治支持的短期政策与旨在提高一般福利的长期政策之间进行权衡。我们所需要做的是，不是固执地坚持一些原则，而是富于远见地为公共福利作出贡献。具有讽刺意味的是，战后最受欢迎的经济政策制定者之一，联邦储备委员会主席保罗·沃尔克在任职期间（1979—1989年）因其敏锐及时的相机抉择能力而著称于世。该政策权衡了一系列竞争性目标，包括降低通货膨胀，维持较高的就业率和产出，以及保护国家金融体系等。他的成功证明了明智而无偏见的相机抉择具有强大的功能。”[14]
      萨缪尔森的这段总结陈辞揭示了当代社会精英治国（但这不是旧日人治，因为此处的精英也是一定的民主程序产生的）与民主治国理念的某些冲突。平抑经济波动是专业性很强的工作，非一般人士能胜任，而要靠少数专业精英来打理，要给专业精英进行探索乃至试错的一定余地，企图把一切问题都民主化、法治化，这历来都是不可行的。
      中国学者梁小民在评论规则派和权变派的争论时指出，权变派主张的代价是时而衰退、时而通货膨胀，决策者要小心翼翼走钢丝；规则派主张的代价是长期的衰退或长期的通货膨胀。究竟哪种主张的代价大，也因时因地而不同。经济学家为这两种主张的优劣争论不休，反映了他们面临着束手无策的困境。相机抉择还是按固定规则应对经济波动，现在仍然是一个没有结论的争论。历史也许就要在时而规则派占上风、时而权变派占上风的争论中发展下去。我们不想做什么结论，实际也难以做出结论。[15]
      （二）宏观调控的不确定性与政策调整的相容性
      “宏观调控”是典型的中国化术语，西方文献中没有与其直接对应的术语，最为接近的是“m acro-econom ic policy”（宏观经济政策）。西方国家使用“宏观经济政策”而不采用“宏观经济法律”（m acro-econom ic law），对我们有启发。即：宏观调控更多地适用政策而不是法律。
      政策和法律的区别有四点：第一，主体不同。政策是一定的行政部门依据法定授权而作出的决定，而法律是立法部门制定的法律规范。第二，目的不同。政策解决的常常是一些新问题、阶段性问题、不确定性问题等，因而它具有试验性、阶段性、灵活性等特点。而法律解决的往往是规律性问题、长期性问题、确定性问题等。第三，程序不同。政策的制定程序较之法律简单一些，因为行政部门一般实行的是首长负责制，而制定法律的立法部门实行的是委员制（一人一票制）。第四，效力不同。政策的效力比法律低，法律可以修改、废除、代替政策等。所以，用政策处理问题并不等于“人治”，因为政策是按法定授权、法定程序而产生的，如同法官的法定自由裁量权绝不等于专横擅断一样。同时，用政策处理问题也不会导致行政部门的权力的滥用，因为还有立法部门的制约。
      宏观调控的不确定与政策的试验性、阶段性、灵活性等有着内在的相同、相容性。宏观调控的客体——经济波动具有不可预测性，人们只能摸着石头过河，而政策的灵活性特点与之相吻合。灵活意味着可以多变，政策可以随着经济波动而适时变化；宏观调控的手段具有多样性，而政策的试验性特点也正中下怀地相吻合。例如，西方宏观调控从来没有使用过控制土地供给（“缩紧地根”）手段，而中国则根据自己的实际情况尝试了这一手段，效果也不错；宏观调控的效果具有不确定性，而政策较之法律的灵活性，则为立法部门采取默许、支持、否定等不同态度留下了一定的余地。
      国外宏观调控的历史发展趋势是，由过去的法律、政策并用，愈来愈走向行政部门或中央银行的政策调整为主。
      在美国，从罗斯福新政到1979年沃尔克任美联储主席之前，大体上是法律和政策并用，从沃尔克担任美联储主席之后，第一次让金融政策在宏观调控中显示其独立的作用，并从此使金融政策调控走上了国家干预的正轨。与此同时，美联储成功地保持了自身与白宫、国会之间的距离，维护了美联储的独立地位。总统每4年任命一次美联储主席，每14年任命一次美联储董事会成员，但任命生效之后，他们即可独立行事。总统只能影响其决策而不能改变之。美联储（中央银行）的政策形成有这样一些特点：第一，决策独立性。其决策不受总统或议会的直接制约，也不受选民的直接影响。第二，决策程序简单。每个月美联储下属的联邦公开市场委员会，都开会形成实施下个月货币政策的详细指导方针，一旦决定就立即付诸实施，不必经过其他机构批准。该委员会对即将采取的政策行动严格保密。这种保密是为了防止任何人从了解未来政策行动中获得好处。第三，货币政策随时调整。联邦公开市场委员会一月一次的例会，以及必要随时召开的会议，都要对货币政策进行调整，具有相当大的灵活性。西方各国中央银行的货币政策决策都具有这样一些特点。[16]
      西方经济学的一个共识是：中央银行独立性与通货膨胀率是负相关系的。依据金融学家莱西纳和格瑞里等人对中央银行独立性的实证研究，独立性越强的中央银行，在制定和执行货币政策，从而抑制通货膨胀方面的作用就越好。因此，中央银行的独立性越大，通货膨胀率就越低；反之，中央银行的独立性越小，通货膨胀率就越高。
      中国近年来的宏观调控实际上也有越来越借重货币手段的趋势。受计划经济时代体制因素的影响，我国一直是“大财政、小金融”，国家的宏观调控多以财政政策和行政手段为主，但到了20世纪90年代中后期，随着各项金融体制改革的推进和银行金融体系的完善，中国人民银行实施货币政策有了很好的制度基础和经验积累，使得货币政策在宏观调控中的作用变得越来越重要。现在，中国人民银行几乎每周都要进行公开市场业务的操作，及时调整基础货币供应和货币市场均衡。1995年实施的《中华人民共和国中国人民银行法》确定了中央银行在货币政策上的相对独立性，并提出“币值稳定”是中央银行执行货币政策的首要目标。
      为什么货币政策被看好，而议会制定的财政政策（严格地说，应是法律或法律决定，这里姑且按照众人习以为常的提法称之）不被看好呢？斯蒂格里茨解释道：“在美国，货币政策工具胜过财政政策工具的主要优点之一，是前者有更大灵活性”，“财政政策工具必须纳入美国的政治程序，这种程序往往因其似乎是无休止的讨价还价，涉及广泛的利益阶层，以及作出决策所需要的大量的人员，从而使它不能迅速做出判断”。财政政策的时滞太长，货币政策虽然也有时滞，但“这种时滞通常很短，只有几周”。[17]
      在西方其他主要国家，中央货币政策工具也逐渐取代议会的财政政策而成为主要的治理经济波动的工具。在2002年欧元成为欧元区各国的法定货币之后“从未有过这么一大群强有力的国家将他们的经济命脉交给一个多国联合体（笔者按：即欧盟）；从未有一家中央银行有权控制12个国家的通货膨胀和失业。”[18]
      西方国家愈来愈把宏观调控任务交给独立性很强、制定政策很灵活的中央银行、而与议会渐行渐远的趋势启示我们：因为法律的制定必须具有稳定性、准确性和较长的时间性，与宏观调控的不确定性抵触较大，所以宏观调控熨平经济波动的主要活动不能法制化，而更多地宜于灵活、多变的政策调整。确定、稳定的经济活动可以用法律来调整，不确定、不稳定的经济活动，就无法用刚性的法律来调整。法律只能表述经济关系，而不能创造经济关系，这是人类立法史早已证明了的公理。
      余论中国当前宏观调控的主要问题并不是要急于建立一部洋洋大观的宏观调控法律体系，这是因为我们的社会主义市场经济还不完备，市场配置资源的基础性作用还未完全到位，经济、政治体制改革的任务还在深入进行；同时，中国特色的宏观调控的实践经验还不够丰富。
      世界各国宏观调控政策形成的体制、机制并不完全一样。西方各国的调控主体（中央银行、议会、政府等）是一种相互制约的体制，它虽然在某种程度上保证了政策的正确性，但也使决策过程过长，执行力度不当。因此，我们不可照搬别国的宏观调控体制、机制，还是要按照体现集中力量办大事优势和提高防错纠错能力的民主集中制的根本原则，建立中国特色的宏观调控体制和机制。
      宏观调控历史发展的趋势是：宏观调控活动愈来愈专业化，愈来愈主要靠一批专业化的精英来进行，而不是一般大众所能胜任。过分的民主化不一定是宏观调控的主要趋势，专业化才是其大趋势。专业化的精英说到底是民主体制产生的，其决策权力和程序也是受法律约束的，是与人治不可同日而语的。
 
 
 
注释:
  [1]吴越：《宏观调控：宜政策化抑或制度化》，《中国法学》2008年第1期。
  [2]黄成明：《凯恩斯的背影》，《博览群书》2007年第4期。
  [3]［美］曼昆：《经济学原理》（下册），梁小民译，机械工业出版社2005年版，第287页。
  [4]［美］保罗•萨缪尔森、威廉•诺德豪斯：《经济学》，萧琛等译，华夏出版社2003年版，第470页。
  [5]［美］斯蒂格利茨：《经济学》（下册），姚开健等译，中国人民大学出版社1997年版，第348页。
  [6]宋玉华等：《世界经济周期理论与实证研究》，商务印书馆2007年版，第3—58页。
  [7]周飙：《格林斯潘到底说明了什么？》，《21世纪经济报道》2008年10月28日。
  [8]前引[3]，曼昆书，第340页。
  [9]前引[4]，萨缪尔森等书，第481页。
  [10]前引[3]，曼昆书，第336页。
  [11]吴敬琏：《当代中国经济改革》，上海远东出版社2008年版，第349—362页。
  [12]前引[5]，斯蒂格利茨书，第359—360页。
  [13]旷野、谷重庆：《美国政府干预市场时间越长，道德风险越大》，《21世纪经济报道》2008年10月13日。
  [14]前引[4]，萨缪尔森等书，第533页。这一部分内容还可参见前引[3]，曼昆书，第350—356页。
  [15]梁小民编：《宏观经济学》，中国社会科学出版社2003年版，第388页。
  [16]前引[15]，梁小民书，第369页。
  [17]前引[5]，斯蒂格利茨书，第358页。
  [18]前引[4]，萨缪尔森等书，第588页。