论我国行政程序违法责任追究存在的问题

【论文提要】： 行政程序违法责任是行政程序法律制度的重要内容。行政程序法规定了行政机关和相对人及其它程序参与人在行政程序中的权利义务，其中又以行政机关的程序义务规定为主要内容，行政机关实施行政行为时如果程序违法，即违反了其程序义务，则应承担相应的法律责任。但是现行我国法律对违反行政程序的责任规定与现实社会的一些利益仍然存在一些冲突。

全文共4973字

【关键词】：行政程序 行政程序违法 法律责任 行政程序违法责任

以下正文

随着人们法律观念的改变和国家向依法治国目标迈进步伐的加快，程序问题正受到越来越广泛的关注，因为当“依法治国，建设社会主义法治国家”已经成为我国宪法所确定的一项治国基本原则时，从法治的本质及实现过程看，缺乏完备程序要件的法治是难以有效操作的。同时，法治建设需要通过公正合理的法律程序加以调整，“程序是法律的生命，程序在现代法律体系中发挥着越来越重要的功能”，程序建设作为中国法治建设的核心问题正被提上议事日程。但是本人认为现行我国法律对违反行政程序的责任和规定与现实社会的一些利益仍然存在一些冲突。

在现代社会中，由于政府在实体上拥有强大的权力，对这种权力的制约在更大程度上必须诉诸程序。通过行政程序对权力行使进行事前和事中的监督和制约，保障相对方的合法权益，已成为现代行政法的一个重要特征，这也是现代行政程序日益走向法典化、法治化的根本原因所在。但是我国现行行政程序违法责任研追究然存在一些问题。　

一、我国行政程序违法的主要表现

　　 行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤，采取一定形式和方法，在法定期限内，按一定顺序完成的过程。然而，由于目前我国尚未有统一规范的行政程序法，加上一直以来“重实体，轻程序”传统思想的影响，行政主体在执法过程中不重视行政程序，甚至违反法定程序的现象时有发生。常见的程序违法的主要有以下几个方面：

　　 1.步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行，但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹，为行政主体设定相应的程序性义务，作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行，其中就包括行政程序不得跳越，即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动，否则势必会侵犯行政相对方的权利，影响法律的公正与严肃。

　　 2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成，如同链条一环紧扣一环，从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行，因而行政程序不得颠倒，即行政主体不能先进行后面的行政程序，再进行前面的行政程序，否则将会导致行为无效。

　　 3.形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取，或采取了法律禁止的形式，构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善，对行政行为的法定形式的要求也愈加严格，一方面是为了监督行政主体的执法，另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而，由于我国的行政法规建设起步较晚，人们的法律意识还比较淡薄，以致现实生活中违法现象时有发生。

4.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制，从而构成违法。为了保证行政活动的高效率，行政程序的各个环节应当有时间上的限制，如《行政处罚法》第四十二条第二款规定：“行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。”而在我们“依法行政”的建设过程中，行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见，如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间和出席陈述时间；或未按法定期限作出裁决，既不通知当事人也不经批准延期的；或已过追诉时效仍追究相对人法律责任的等等。

二、对行政程序违法的司法审查

　　 （1）审查法定步骤。步骤是程序的重要要素，任何行为都必须按照法定的步骤来进行，否则就可能造成程序违法，例如，《治安管理处罚条例》规定，被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。这里就有一个法定步骤，即公安机关作出拘留裁决后，要告知被拘留人是否要求提供担保，如果公安机关不执行这一步骤，作出裁决就执行拘留（实践中此类情况常有发生），这种跳跃式的执法行为，就是违反法定程序。

　　 （2）审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序颠倒，也不能出现顺序混乱。例如，行政主体在进行有关执法时必须按顺序表明身份、说明理由、采取相关措施、作出行政决定，并将有关决定交付当事人，还要告之当事人有关权利。如果违反了这一顺序，将会导致程序违法，又如《行政诉讼法》第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”这既是对被告诉讼权利的限制，也是为了防止被告以颠倒步骤顺序取得的证据证明其行为合法。

（3）审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来，如书面形式、口头形式等，若某一行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法，如《行政处罚法》规定：“行政机关及其执行人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据，未出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。”第49条规定：“行政机关依照本法第39条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。”通常，对外行使影响公民、法人或者其他组织权利义务的行为都应当是要式行为。

（4）审查法定时效。行政程序遵守法定的时效，是具体行政行为合法的重要条件之一。从法治的高度讲，有行为就有相应时效，而且这种时效是具体的、法定的，违反了法定时效，同样会导致程序违法。

三、行政程序违法法律责任的追究

就行政行为本身来说，行政程序法律责任的追究方式主要有以下几种：

1、无效

无效是指行政行为因为具有明显的重大瑕疵或具备法定无效的情形，则自始不发生效力，任何行政相对人可随时主张其无效；任何行政机关和法院可随时宣告其无效。它主要适用非常严重的程序违法行政行为，是对违法行政行为追究法律责任最严重的方式。如果行政行为无效部分和其他部门可以分割的，可部分无效，其他部分仍然有效；如果行政行为无效部分和其他部分不可分割，则部分无效导致整个行政行为无效。

2、撤销

确认程序违法的行政行为不能一概撤销，而应综合权衡，尤其是公共利益和个人利益的平衡。

世界各国通行的作法是对相对人不利的，负担的程序违法的行政行为实施撤销，而对相对人有益的，或赋予、确认相对人权利的程序违法的行政行为，出于对相对人信赖利益保护，一般不予撤销。但不撤销将严重危害公共利益或者说公共利益与相对人的信赖利益比较，公共利益更为重要的情况下则可以撤销。但即使撤销，对相对人因信赖该违法行政行为而受到的损失还是要给予补偿。

3、补正

补正指缺欠合法要件的行政行为进行事后补救，从而使违法的行政行为因补足要件而成为合法的行政行为，继续维持效力。补正只能适用程序违法，不适用实体违法，而且适用比较轻微的程序违法。

四、行政程序违法法律责任追究与现实利益的冲突

从我国立法的宗旨来看，行政程序违法的司法审查应以公正和效率为标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合法权益，应当认定无效，并依法予以撤销；

然而在现实的案例当中经常遇见，如果认定无效和依法予以撤销该行政行为，那么就会对一些案件的相对人、当事人及社会造成一定的影响，其主要突出表现在以下几个方面。

一是行政主体逾期不履行法定职责，责令其履行法定职责已无实际意义的，这种情况，责令其履行法定职责对相对人已无实际意义，损失无可挽回。二是行政主体逾期履行法定职责，该“逾期”行为并未给相对人的合法权益造成侵害或实际不利影响。例如，法律规定某行政机关应在60日内给符合条件的申请人颁发某种证照，该行政机关在第61天才颁发的，此种情况下，如果采用撤销的方式追究行政主体的法律责任，那么无非是行政机关从新审核并颁发某种证照，这基本上又要60天，这势必浪费申请人时间，有消耗了行政机关的人力和财力。相反，如对行为结果不予撤销，这对申请人来说，既能赢得时间和精力，又能为行政机关节约人力和财力。三是不能成立的行为，例如，我国《行政处罚法》第41条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。“不成立”意味着该处罚还不成其为具体行政行为，但所谓“不成立”，很多也只是事后才确认的，而当时已对相对人实施了具体行政处罚，这势必也会给相对人造成损失。四是行政行为程序违法，但撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失的，这种情况如何处理，撤销还是不撤销。五是行政行为程序虽然严重违法但结果却是正确，若采用撤销的处理方式，又得责令行政主体重新作出行政行为，且行政主体重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同；若按照我国法律规定，是应该撤销，但是撤销从新作出与原来一样的决定，意义不大，而且浪费资源。

五、解决冲动的意见和建议

根据以上情况，笔者认为如果行政行为违反行政程序，但并没有损害行政相对人的合法权益，或者影响微小，可不认定该行政行为无效。具体说来，对违反法定行政程序可分以下几种情况作不同处理：

　　 （1）对于任意性行政程序，行政机关具有一定的自由裁量权，可以根据实际情况和需要自主选择。这种选择只要不违反行政程序的基本原则，即不影响该行为的法律效力。如果行政相对人对行政机关自主选择的程序提出异议要求撤销，法院一般不予支持。但是，“如果行政机关选择的程序严重违背法理、违背基本公正要求，虽不构成违背法定程序，但可构成‘滥用职权’，人民法院可以以滥用职权为根据撤销相应具体行政行为。”

　　 （2）对行政程序中轻微的瑕疵现象，一般不作违反法定程序处理。对于这种情况能补充的责令行政主体补充，不能补充的提出司法建议。

　　 （3）对行政程序混乱，违反法定的、不可改变的顺序，并且损害了相对人合法权益的，可判决撤销并责令行政机关依照法定顺序重新处理，并赔偿相对人的相关损失。

　　 行政程序违法的后果不同于实体违法，这是由行政程序本身的性质决定的。并不如有的学者所认为的：程序违法，从严格法治角度讲，是必须撤销该行为的，但从效率上讲，有条件地维持也是可取的。程序违法对行政行为效力的影响，要区分不同情况分别处理，不能陷于形式主义。这也体现了现代行政程序法的基本价值取向：公正与效率的和谐统一。程序违法不以撤销该行政行为为惟一的法律后果。有的程序违法的法律后果表现为一种“待定”状态，如超出复议期限仍未做出决定的行为，可能会成为相对人提起诉讼或要求其它权利的理由，这也是一种法律后果。至于是否影响行为效力，则需由法院根据具体情况进行审查作出判决。只要实体处理合法，程序违法，但未侵害行政相对人的实体权力，应予维持，不过应在判决书中指出其程序违法。笔者认为，只有程序严重违法，给相对人造成一定损失或不便时，才能撤销，一般违法且未给行政相对人造成侵害的，一般应予维持。

在国外，许多国家和地区行政程序法中都有些“适当宽松”的规定，即对某些“暇疵”的行政行为予以补正。比如德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的，包括程序严重瑕疵的，为无效行政行为；在撤销和无效两种纠正方式外，第45条则对“不导致第44条规定的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正。此外，德国程序法典中还有对某些有程序或形式暇征的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。又如在奉行“法律程序至上”原则，视“正当法律程序”为法律生命所在的美国也并不是任何违反程序的行为都会导致行政行为无效的后果。在行政机关制定法规时，“除非有特别法律规定，制定规章基本上是行政机关自己的事，除非法律另有规定，否则，不得以行政机关在颁布某项规定以前没有举行听证会，没有与受此规章影响的各方协商或通过其它方式征求他们的意见为由宣布规章无效” [6]。目前，我国法律在这方面的规定还过于严格，行政人员在执法过程中缺乏灵活多变的余地。

[参考文献]

《论行政程序违法的认定及法律责任的追究》曾郁 丁为群

《伦行政程序违法的责任》肖安

注释：

[1]［美］迈克尔•D．贝勒斯著：《法律的原则：一个规范的分析》，张文显译，中国大百科全书出版社1996年版，第34页。

作者：黎华锋