对《国有土地使用证》合法性审查案件的评析

【出处】本网首发
【摘要】征用农民集体所有的土地“进行过一定补偿”后，依据《关于确定土地权属问题的若干意见》的规定，属国有土地，依照《土地登记规则》的规定办理登记。
【关键词】土地权属；登记
【写作年份】2011年


【正文】

　　要点提示：征用农民集体所有的土地“进行过一定补偿”后，依据《关于确定土地权属问题的若干意见》的规定，属国有土地，依照《土地登记规则》的规定办理登记。

　　案例索引：

　　一审：（2005）揭东法行初字第４号。

　　二审：（2006）揭中法行终字第1号 。

　　一、案情

　　上诉人（一审原告）：揭东县月城镇东围经济联合社。

　　被上诉人（一审被告）：揭东县人民政府。

　　一审第三人：揭东县月城食品站。

　　1980年1月6日，原揭阳县月城食品站因在棉洋大队设立月城食品站棉洋分站，使用了棉洋大队农民集体所有的土地，月城食品站向棉洋大队支付了使用0.25亩土地的补偿费人民币75元。1987年4月18日，原揭阳县国土局依据《中共中央、国务院关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，中发〔1986〕7号文第二条“该补办手续的补办手续”的精神，用《清理非农用地单位申请补办用地审批表》、“以表代文”的形式，以揭国土复（1987）42号文，批准了月城食品站征用原棉洋大队农民集体所有的土地。1990年6月30日，月城食品站向揭东县人民政府申请办理该土地的使用登记。1992年区域变更后，揭阳县月城食品站更名为揭东县月城食品站，揭阳县棉洋大队更名为揭东县月城镇棉洋村民委员会，棉洋大队东围自然村更名为东围经联社。1995年11月20日，揭东县人民政府同意月城食品站使用该国有土地的登记申请。1995年11月25日，揭东县人民政府给月城食品站颁发了揭东府国用（月）字第0011858－05252000015号《国有土地使用证》。东围经联社认为揭东县人民政府上述具体行政行为手续不齐备，程序违法，请求一审法院判决撤销。

　　二、审判

　　揭东县人民法院一审审理认为：本案性质应定为土地行政确认纠纷。本案讼争的土地原虽属月城棉洋大队所有的集体土地，但月城食品站于1980年向其购买上述土地，有原棉洋大队出具给月城食品站的收款收据为证，且棉洋村民委员会（原棉洋大队）也证实买卖上述讼争土地情况属实，这部分事实可予认定。月城食品站向揭东县人民政府申办上述土地的土地证书，在《土地登记申请书》的意见栏上，加盖东围经联社的印章，在庭审中东围经联社也没有提出抗辩理由及提供依据，应视为东围经联社同意月城食品站申请办证。东围经联社提出对本案讼争土地现在仍拥有所有权，缺乏相关的证据支持，其主张不予采纳。因该宗讼争土地是在国土法公布实施前的买卖行为，且经原揭阳县国土局批准用地，后在清理补办手续中虽有一些瑕疵，但程序是合法的。东围经联社认为揭东县人民政府上述具体行政行为手续不齐备，程序违法，应予撤消的请求，依据不足，不予支持。

　　揭东县人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出的（2005）揭东法行初字第4号行政判决：驳回东围经联社的诉讼请求。

　　一审宣判后，东围经联社不服揭东县人民法院（2005）揭东法行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。

　　揭阳市中级人民法院二审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》的规定，揭东县人民政府在本行政区域内具备对单位和个人核发《国有土地使用证》的行政主体资格和行政职权。1980年1月6日，原揭阳县月城食品站使用棉洋大队农民集体所有的土地，已向棉洋大队支付了补偿费人民币75元。参照国家土地管理局1989年7月15日＜1989＞国土＜籍＞字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》第八条第二款第（3）项，凡1962年9月《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位使用的原农民集体所有的土地，进行过一定补偿的，属于国家所有的规定，月城食品站使用的土地已给棉洋大队进行过一定补偿，该土地已由原棉洋大队农民集体所有转变为国家所有。1987年4月18日，原揭阳县国土局依据《中共中央、国务院关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，中发〔1986〕7号文第二条“该补办手续的补办手续”的精神，用《清理非农用地单位申请补办用地审批表》、“以表代文”的形式，以揭国土复（1987）42号文，批准了月城食品站征用原棉洋大队农民集体所有的土地，完善了该土地由原农民集体所有转变为国家所有的手续。月城食品站申请揭东县人民政府颁发使用该国有土地的使用证，揭东县人民政府经审查给月城食品站颁发了揭东府国用（月）字第0011858－05252000015号《国有土地使用证》，该国有土地权属来源合法。由于历史原因，在补办该土地的登记手续中，对照后期国家颁发的有关法律、法规及部门规章的要求确存在有关资料不齐全、登记程序有瑕疵，但这并不影响对该国有土地性质的认定，因此东围经联社提出揭东县人民政府在办理土地登记的过程，办证程序违法，请求撤销该土地使用证的理由不成立；东围经联社提出月城食品站1980年向月城棉洋大队购买讼争土地的行为不能视同用地单位已向集体土地所有人支付补偿费的理由不成立，缺乏事实证据和法律依据；揭东县人民法院为全面查清本案事实，向原棉洋大队书记及棉洋村委会进行调查，并未违反最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》；揭东县人民法院的判决，认定基本事实清楚，适用法律正确，判决驳回东围经联社的诉讼请求并无不当，应予维持。依据最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》的规定，本案的案由应确定为土地行政登记纠纷，揭东县人民法院将本案的案由确定为土地行政确认纠纷不当，应予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　三、评析

　　（一）、本案性质的定性问题。

　　东围经济联合社对揭东县人民政府颁发《国有土地使用证》的具体行政行为不服，向法院提起行政诉讼，依据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》的规定，一审法院定性为土地行政确认纠纷不当，二审法院确定为土地行政登记纠纷。

　　（二）、县人民政府具备行政主体资格的法律依据

　　依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十七条规定，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。第五十一条第一款第（六）项规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。故揭东县人民政府具备行政主体资格、是本案适格被告。

　　（三）、本案被诉具体行政行为的作出是县人民政府合法行政职权的法律依据

　　依照《中华人民共和国土地管理法（修订本）》第九条规定，全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。参照1989年11月18日国家土地管理局发布的《土地登记规则》第四条规定，土地登记以县级行政区（含县级市、旗、自治县、市辖区、下同）为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。第二十二条规定，土地证书由市、县人民政府颁发。1991年修改颁布87实施的《广东省土地管理实施办法》第六条规定，土地证书由县级政府核发。

　　故一、二审认定县人民政府具备行政主体资格和颁发国有土地使用证的行政职权符合法律、法规的规定。

　　（四）、事实认定的问题。

　　1、月城食品站棉洋分站使用土地所有权性质认定的依据。

　　1980年1月6日前土地所有权的性质：即月城食品站棉洋分站征用的土地是属棉洋大队所有还是属东围经济联合社所有的依据。

　　我国目前集体所有土地的范围，是通过“四固定”政策而确定的，在农业生产中，逐步划小基本核算单位而形成了社区性农民集体所有土地，明确了“集体”所有的界线。在1961年3月的《农村人民公社工作条例》（草案）中，规定在生产大队范围内，除了生产队所有的和社员所有的生产资料以外，一切土地、耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有。一九六二年九月二十七日《农村人民公社工作条例修正草案》是规定“三级所有，队为基础”。

　　按棉洋村民委员会提供的证实材料反映，棉洋村民委员会分布五个自然村落，从1980年前，棉洋大队改为棉洋村公所、棉洋乡人民政府、棉洋村民委员会（自然村从生产队，共三十一个生产队，改为经济联合社）。月城食品站棉洋分站使用的土地，当时是属于哪个生产队，各方当事人未提供这方面的材料反映，东围经济联合社也未能提供月城食品站棉洋分站使用的土地是属于东围经济联合社的相关证据。

　　一九八七年一月一日起施行的民法通则第七十四条第二款和土地管理法第八条第一款规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，并未赋予农业集体经济组织对土地的所有权，而只是规定村农民集体所有，由农业集体经济组织经营、管理，并未明确农村集体经济组织具有所有权，而将其与村民委员会并列，只有集体经济财产的经营管理权。１９８８年６月１日起试行的村民委员会组织法第四条第三款规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”

　　基于上述的规定，月城食品站棉洋分站征用的土地所有权属棉洋大队、棉洋村民委员会所有。

　　1980年1月6日后土地所有权性质依据：

　　（1）、揭东县人民政府提交了1980年1月6日揭阳县棉洋大队出具给揭阳县月城食品站的收款收据，收款收据写明“棉洋大队收入食品厝地0.25 每亩300，收款金额75元。”

　　（2）、揭东县人民政府提交的月城食品站“企业法人营业执照”载明该企业的经济性质是全民所有制单位。

　　（3）、一审法院对棉洋大队原书记郑锦潮的调查笔录（一审卷第27页至第29页），证实月城食品站棉洋分站征用棉洋大队农民集体所有土地、棉洋大队收取征地补偿款的情况。

　　二审依据县人民政府提交的证据和一审法院调查的证人证言，参照国家土地管理局1989年7月15日　＜1989＞国土＜籍＞字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》第八条第二款第（3）项，凡1962年9月《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、使用的原农民集体所有的土地，进行过一定补偿的，属于国家所有的规定。二审法院确认月城食品站棉洋分站使用的土地转变为国有土地证据确实，符合法律、法规的规定。

　　2、揭东县人民政府提交的1987年4月18日《清理非农用地单位申请补办用地审批表》，该表表明原揭阳县国土局依据《中共中央、国务院关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，中发〔1986〕7号文第二条“该补办手续的补办手续”的精神，用“以表代文”的形式，以《清理非农用地单位申请补办用地审批表》作为揭国土复（1987）42号文，同意月城食品站征用棉洋大队的农民集体所有土地。

　　（五）、本案土地登记程序的问题。

　　参照1989年11月18日国家土地管理局发布的《土地登记规则》第二条规定，土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记。第三条规定，国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者和他项权利拥有者，必须依照本规则规定，申请土地登记。依法登记的土地使用权、土地所有权及他项权利，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第十条规定，国有土地使用权由使用国有土地的单位及法人代表或者使用国有土地的个人申请登记。

　　月城食品站征用棉洋大队农民集体所有的土地“进行过一定补偿”后，依据《关于确定土地权属问题的若干意见》的规定，属国有土地，月城食品站申请登记，国土资源局依照《土地登记规则》的规定按国有土地使用权的登记程序办理，程序合法。

　　基于上述的评析，二审作出驳回上诉，维持原判的判决正确。




【作者简介】
张朝泓，广东省揭阳市中级人民法院行政审判庭副庭长。