人民银行法的缺漏与完善

【出处】《法学杂志》2005年第5期
【摘要】人民银行法存在着对央行独立性规定不足、货币政策目标偏差、最后贷款人角色缺乏限制等问题，需要适时完善：第一，明确规定人民银行独立于行政机构；第二，人民银行法定货币政策的中间目标是提供适应经济增长的货币供应量，维护物价稳定；第三，规定最后贷款的条件、程序、使用监督，增加最后贷款权的限制。
【关键词】人民银行法；缺漏；完善
【写作年份】2005年


【正文】

　　2003年修改《人民银行法》与出台《银行业监督管理法》的一个重要背景是明确界定人民银行和银监会的职责分工，把金融监管职能从人民银行原有的职能中分离出去，使人民银行更加专注于独立行使货币政策职能，使货币政策调控行为和银行监管行为更加规范、有效。然而，随着国内金融改革的深化，不时有学者提出质疑：一是人民银行是否真正独立；二是人民银行对于金融活动的调控手段是否适当；三是人民银行是否有权动用国家信用来拯救其它金融机构。

　　这些疑问的存在恰好表明，对于现行法律规定的人民银行的法定地位和职权、货币政策目标、调控手段等问题的认识在不断深入，随着实践的发展需要对《人民银行法》进行反思和完善。

　　一、《人民银行法》的缺漏

　　《人民银行法》存在的缺漏，表现在以下几个方面。

　　（一）人民银行独立性上的缺失

　　《人民银行法》对于央行独立性的规定十分有限，具体表现如下：

　　1．央行依然是国务院下属的部门。人民银行的地位是在行政权力下的相对独立，它并没有超越行政权力，更不具备与立法、司法、行政权相对等的权力。人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批准后执行。

　　2．人民银行的行长任命由国务院总理提名，全国人大决定，国家主席任免。人民银行的副行长由国家总理任免。行长是国务院组成人员，与政府任期一致。人民银行人事不独立。

　　3．人民银行实行行长负责制，不设理事会。货币政策委员会是咨询机构。可见，人民银行的决策是首长负责制，具有行政机关的决策特征。

　　4．人民银行制定的货币政策的批准机构是国务院，而不是全国人大或全国人大常委会。

　　5．人民银行的资金运做纳入中央预算，行政经费来自财政部，信用不独立。

　　6．《人民银行法》没有规定货币政策与财政政策之间的相对独立关系，政策不独立。

　　7．人民银行政策与其他宏观政策冲突时，没有规定解决方式和程序。

　　（二）货币政策目标存在偏差

　　《人民银行法》第3条规定，货币政策的目标是保持货币币值稳定，并以此促进经济增长。这个法定的货币政策目标存在三方面的矛盾。

　　1．从理论上讲币值稳定是中间的货币政策目标，往往不是一个国家货币政策的最终目标。通常认为，货币政策的目标可以分为中间目标和最终目标。中央银行是通过中间目标传导到最终目标的。中间目标是中央银行的直接操作目标，包括汇率目标、收入目标、货币数量目标、利率目标、通货膨胀率目标等。最终目标是货币政策的施效果，包括稳定物价、充分就业、经济增长、国际收支平衡。但是，这四个目标往往存在冲突。

　　2．立法上往往确立一至两个主要的货币政策目标为本国货币政策的法定目标。比如，美国以物价稳定为其货币政策的法定目标。也就是说，央行法确定的货币政策目标与理论上的货币政策目标存在差别。

　　3．币值稳定与经济增长没有必然的联系。如美国近年来实行美元贬值政策，其本国经济走出了“911”的阴影，得以恢复。当然，币值的大起大落对经济是有害的，一个国家的币值应稳定在一个幅度内。

　　实践中，《人民银行法》规定的货币政策目标并没有得到有效的施行。一直以来，人民银行以经济增长为货币政策的主要目标，同时关心国际收支平衡，其次才是物价稳定和就业，币值稳定并不是货币政策的主要目标。

　　（三）最后贷款权的限制不当

　　中央银行能够发钞，是流动性的最后贷款人中央银行拥有法定的最后贷款权。但是，最后贷款权是受到制约的。一般来讲，世界各国规定中央银行只能够向银行类金融机构贷款，或者延伸到金融控股公司的银行类子公司，严格限制中央银行向非银行金融机构贷款。

　　依照我国现行法律、法规的规定，中央银行发放的贷款主要解决的是商业银行的临时资金不足。在特殊情形下，当商业银行出现流动性危机，中央银行向陷入危机的商业银行放款，以帮助其度过危机。

　　原则上，人民银行不得对非银行金融机构实施再贷款援救，但是法律也规定了例外情形。《人民银行法》第30条规定：中国人民银行“不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款。但是，国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。”正是法律规定了例外情形，对最后贷款权的限制不当，实践中形成了道德风险，产生负向激励，国家信用被滥用。比如，自2001年以来，我国证券市场持续低迷，出现了一大批陷入经营危机的证券公司。为了拯救这些证券公司，避免发生金融危机，中央银行陆续拿出了近1000亿的再贷款，帮助危机证券公司恢复经营能力或偿付债务，经营差的公司先得到了再贷款的支持，导致国家信用被滥用。

　　二、《人民银行法》的完善

　　随着金融改革的深入，《人民银行法》的缺陷将会影响到金融业的发展，解决问题的一个方法是对《人民银行法》的一些制度做出更加科学的规定，具体来说要包括这样一些内容：

　　（一）进一步提高人民银行的独立性

　　1．中央银行独立性的实证分析。中央银行的独立性在实践中的运用始自20世纪初。综观世界各国中央银行的法定地位，其独立性程度存在三种不同的层次。第一种，中央银行完全独立于立法、行政。如德国联邦银行无须考虑政府的政策。瑞士国家银行、美国联邦储备委员会需要与政府磋商，但是可以不需要政府的认可。1950年美联储就拒绝了财政部提出的战时货币发行的要求。并采取在公开市场上大量卖出国债等措施，促使利率上升，抵消财政政策扩张产生的通胀，而近20年美国的繁荣与稳定又得益于美联储的独立货币政策。第二种，中央银行相对独立于行政。如英国英格兰银行被授权制定货币政策，但同时又与政府有着密切的关系，其货币政策需要与财政政策相一致，利率的高低也需要财政部门的认可。第三种，介于两者之间，如日本、荷兰等国的中央银行既有独立性，又与政府保持必要的磋商与联系。

　　在过去的十几年，加强中央银行独立性的立法成为世界潮流。日本、新西兰、法国、英国等纷纷修改银行法，向独立性强的中央银行模式靠拢。如日本银行法修订案称：“要建立一个与21世纪金融体制相适应的中央银行制度，确保日本银行的独立性不亚于国际水平。”英格兰银行也开始摆脱政府控制，加强独立性。20世纪末成立的欧洲中央银行，把中央银行的独立性发展到极至。按照《马斯特里赫特条约》的规定，它不仅独立于各成员国政府，而且不受欧盟最高权力机构——欧盟理事会的制约。

　　对西方各国中央银行独立性进行实证分析的结果表明，中央银行与通货膨胀之间有着密切的关联性：中央银行独立性强的国家，通货膨胀率较低，独立性弱的国家通货膨胀率较高。[1]因此，要实现稳定的货币政策目标，中央银行必须具备独立性。西方国家确定的中央银行的独立性，主要体现在四个方面：

　　一是中央银行是一个独立的机构，不受政府或财政部门等其它行政部门，甚至是立法部门的制约。如德国把中央银行的独立地位写进了宪法。

　　二是中央银行的人事独立。欧洲中央银行的日常机构——执行委员会由欧洲首脑会议直接任命，任期8年，不得连任，各成员国中央银行行长任期不得少于5年，与政府首脑任期错开。美国总统在任期内只能任命一位美联储理事会主席。

　　三是中央银行独立地制定、执行货币政策，并对货币政策的后果承担责任。中央银行的决策机构一般是执行委员会或理事会。执行委员会或理事会制定的货币政策需要与财政政策、其他国家的宏观政策相协调，但是不受财政政策或其他政府政策的制约。

　　四是中央银行有立法保证的资金来源，并独立于财政部门运用资金。各国中央银行资本多来自国家。中央银行不得向政府部门的赤字财政提供资金融通。中央银行的行政经费也有立法规定。

　　五是中央银行独立制定规章和实施处罚权。中央银行被授权制定普遍效力的规章，对不遵守其规章的行为和机构、个人可以实施处罚权。

　　2．中央银行独立性的理论分析。理论界关于这个问题的研究观点也十分丰富。支持央行完全独立的观点认为，货币政策及货币稳定问题是一个复杂的问题。作为经济运行的基础，不能交给政治集团支配，应由独立的机构掌管。不支持独立的观点认为，政府是民选的，军事、外交都交给政府管理，何况货币政策呢。支持相对独立的观点认为，货币政策是一种制度安排，在不同的时期中央银行的独立性是不同的。也就是说，中央银行的独立性是一种相机选择。

　　各国学者的研究结果也表明，在发达国家，通货膨胀与央行的独立程度是负相关，与央行的人员调整不相关；在欠发达国家，通货膨胀与央行独立性之间相关度低。换句话说，央行的独立程度高，有利于客观制定、执行货币政策，增加对金融运行的控制，防止财政赤字货币化。正如美联储前任理事会主席威廉·M·马丁所指出的：“联邦储备系统是自由企业体系的基本防线，当它屈服于政治利益或私利的支配时，货币稳定的基础也就受到侵害。”可见，中央银行必须是独立于政府利益或者私利的机构。

　　依据1980年英国考察金融机构职能委员会的观点。中央银行的独立性应当从五个方面判断：（1）央行归谁所有。（2）央行的总裁和理事的职权和任命与任期。（3）央行的决策权是否在理事会。（4）是否与政府部门存在人员交叉，政府是否在理事会中有代表，代表的话语权如何。（5）是否直接向议会报告。美国著名学者哈什认为，中央银行的独立性表现为人事和机构独立、信用独立、政策独立。

　　3．立法上进一步确立人民银行的独立性。我国正处于经济转型期，人民银行的独立性应逐步确立。目前，人民银行对于重大决策要摆脱对政府部门的依赖，树立权威性，任重而道远。然而，难为并非是不可为。西方国家提高中央银行独立地位的立法趋向和措施，值得我们借鉴。

　　第一，人民银行机构应独立于行政体系。要彻底解决人民银行的独立性问题，树立人民银行的权威，需要改变人民银行归属国务院的关系，而直接对全国人大负责。同时，人民银行应被授权独立的准立法、行政权。人民银行的组织、机构、行为等由其章程规范。人民银行章程由全国人大或全国人大常委会制定并通过。

　　第二，确立人民银行的决策机构是货币政策委员会。现行货币政策委员会的组成人员为11人，分别为央行行长及副行长3人、发展改革委1人、财政部长1人、外管局局长1人、证监会主席1人、保监会主席1人、国有银行行长1人、金融专家1人。这种组成完全是行政主导。借鉴美国、日本和欧盟中央银行的组成，货币政策委员会应主要有专职央行人员和专家组成，专家人数至少超过1／3；政府可以派出代表，但应逐步降低话语权，直至取消表决权：人大可以派独立委员1—3人监督货币委员会的决策。委员会的主席选举产生，由国家主席任命。委员会主席和委员的任期与政府任期错开，每届任5年，并可以连选连任3届。委员会主席和委员必须由全国人大常委会同意方可罢免。

　　第三，资本和信用。人民银行的资本归国家所有，信用独立于财政，不得向财政透支，不得直接购买政府债券，财务预算由全国人大常委会批准，执行国家财政、会计法律法规。行政经费由财政单独拨付。人民银行的资本和资金运做以及行政经费的使用，外部接受审计部门监督，内部由独立委员监督。

　　第四，被授予一定的准司法权。对于涉嫌违反人民银行制定的法规、规章的违规行为，人民银行可以直接调查、取证，做出行政处罚，并处没收违法所得、罚金等。

　　（二）确立科学的货币政策法定目标

　　各国货币政策的目标选择是一个逐步演变的过程。20世纪30年代，西方国家认为货币政策应当中性，把稳定物价作为目标。但是随之而来的大危机，导致大量失业，货币政策的目标开始考虑增加就业。50年代，为了维持资本主义国家的经济增长，美国等把经济增长作为货币政策目标。有些国家赋予了货币政策维护国际收支平衡的目标。不同时期，各国货币政策的目标有时是单一，有时是多重的。90年代以后，西方国家相继放弃了相机抉择的理论，把货币政策的目标确定在物价稳定上。如，1992年《欧洲联盟条约》第105条规定，“欧洲中央银行的首要目标是保持物价稳定”。

　　应该说，相机抉择的货币政策似乎存在合理性有利于货币政策的及时调整，保持灵活性，以应对无法预料的波动。但是，各种最新的研究表明，事实并非如此，相机抉择往往呈现动态不一致，存在两个缺陷：一是权力的无能和滥用无法限制。中央银行被赋予了很大的权力，但是。如何使中央银行真正、完全地对其权力负责，至今还没有解决。二是会导致难以预期的严重通货膨胀。为了促进经济增长和就业增加，有时在相机抉择时，中央银行会放弃维持物价稳定的目标，造成严重的通货膨胀。

　　考虑到货币政策的目标有最终目标和中间目标的划分，对于中间目标的确定，我国学者蔡志刚认为，鉴于人民币利率和汇率没有市场化，即使实行市场化之后，我国经济增长依然需要适度的货币供应量来支撑，货币供应量可以综合反映利率和汇率变化的影响，同时，便于公众和市场迅速了解货币当局的政策意图从而产生有效的反应。这个中间目标在德国、瑞士取得了较好的运用效果。1975年，国际货币基金组织，认为以货币供应量为中间目标需要严格遵守公开原则，货币当局必须及时公布每年、每季度货币供应量指标。因此，货币政策的中间目标是提供与经济增长相适应的货币供应量。

　　综上所述，人民银行的货币政策目标需要以法定形式明确加以规定。从长远的角度看，人民银行法定的货币政策目标应当是，“中间目标是提供与经济增长相适应的货币供应量，最终目标是稳定物价”。

　　（三）完善对再贷款权的限制

　　自19世纪提出中央银行应当成为最后贷款人后，实践中，最后贷款人制度得到了广泛应用。中央银行充当最后贷款人的角色，是通过再贷款、再贴现和再抵押融资业务进行的。再贷款、再贴现和再抵押可以直接调控市场货币流动量。在中央银行对商业银行发放贷款时，实际上是增加了市场上基础货币的供应量。为了处置银行危机，避免金融危机的大面积爆发，在充当最后贷款人角色时，中央银行需要向商业银行发放贷款。

　　至于中央银行是否承担、何时承担最后贷款人角色，世界各国没有法律强制性规定，而是授权中央银行做出相机抉择。中央银行主要是依据系统性风险的大小来判断。如果中央银行认为危机是孤立的、有限度的，就不实施救助。而且，西方国家在最后贷款人制度之前，还设置了存款保险制度等充当金融安全网。

　　为了减少道德风险，避免无限度地扩大中央银行的再贷款对基础货币供应量的影响，同时，也是鉴于证券公司、保险公司、信托公司等非银行金融机构与商业银行的风险特性存在差异，最后贷款权应受到限制，不得把最后贷款人的角色延伸到非银行金融机构。

　　如前所述，我国《人民银行法》没有规定最后贷款权的法律限制。在《人民银行法》适用中，往往扩大最后贷款人制度的适用范围、使用数量，把最后贷款人角色延伸到证券公司、信托公司、保险公司等非银行金融机构，造成无限度增加基础货币供应量，加大道德风险，产生逆向选择，因此，我国需要完善对人民银行最后贷款权的限制。

　　1．人民银行提供最后贷款的条件应法定。立法上需要严格最后贷款权的提供条件。借鉴国际经验，最后贷款的提供条件应规定为：“银行危机危害到社会信用，可能引发系统风险”。至于如何界定系统风险，可以采用巴塞尔银行委员会和人民银行有关规章中规定的标准。

　　2．人民银行提供最后贷款的程序需要法定。人民银行必须经由货币政策委员会委员3/4表决权的同意，才能够向金融机构提供最后贷款。人民银行必须向全国入大报告再贷款的使用情况。

　　3．人民银行有再贷款使用的监督权。人民银行有权依法参与、监督使用最后再贷款的银行的处置，并依据对再贷款的使用情况的监督，变动再贷款的利率，或要求提前或限期归还再贷款。

　　4．人民银行不得延伸最后贷款人角色。人民银行最后贷款人角色只能对吸收存款、发放贷款一类的金融机构施行，法律禁止向除此之外的金融机构延伸。

　　对于金融控股公司，仅仅对银行类子公司承担最后贷款责任。同时，《人民银行法》应规定，当发现控股公司及关联公司存在转移银行类子公司利益而导致银行类子公司出现流动性风险时，应立即停止对该集团银行类子公司的再贷款援救，并限期3日内归还再贷款，由控股公司及关联公司承担提供资金的责任，以加重金融控股公司的义务。




【作者简介】
倪浩嫣（1968—），女，汉族，山东济南人，山东政法学院副教授。吕文江（1963—），男，汉族，山东胶南人，《法学论坛》副主编。


【注释】
[1]蔡志刚：《中央银行独立性与货币政策》，中国金融出版社2004年2月版，第49页。
[2]蔡志刚：《中央银行独立性与货币政策》，中国金融出版社2004年2月版。
[3]周仲飞：《银行监管案例精编》，上海财经大学出版社2004年2月版。
[4]陈晓：《中央银行法律制度》，法律出版社1997年版。
[5]陆泽峰：《金融创新与法律变革》，法律出版社2000年版。
[6]谢平：《中国金融制度的选择》，上海远东出版社1996年版。