环境公益诉讼功能研究（上）

【出处】《法商研究》(武汉)2009年1期
【摘要】在现代型诉讼不断涌现和诉之利益日益扩散的趋势下，环境公共利益诉讼发挥了多样化的功能：执行法律；适用与解释法律，生成新的权利；形成环境公共政策；推动社会和政治变革。然而，环境公共利益诉讼自身存在的缺陷以及司法能力与法官角色定位的制约，又不可避免地影响着环境公共利益诉讼功能的发挥。为此，应尽可能地在现有基础上实现“创造性转化”，尝试在某些环境单行法中取得明显突破，予以特别的法律制度设计，适时推动典型案件的裁判，逐步引入环境公共利益诉讼，尝试其多元功能的部分实现。这也许才是一条现实、可行的途径。
【关键词】环境公共利益诉讼；现代型诉讼；诉之利益；司法能动主义
【写作年份】2009年


【正文】

　　公益诉讼是一个极具创造性的制度设计，实践表明，用公益诉讼的方式来满足当下新的社会需求已成为一种风靡全球的现象。而作为公益诉讼的一种制度类型，“环境公共利益诉讼”[1]反映了我们这个转型时代在环境保护领域的诉求与焦灼：在理念上，环境公共利益诉讼作为实现环境正义和环境民主的制度化手段，通过推进公众参与，寻求法律的改变和适用方式，从而改造甚至重塑整个社会；在制度构造上，环境公共利益诉讼是以环境公共利益的维护为基点，以适格原告的诉讼为起点，以法官的裁判为指向的一种利益平衡协调机制。

　　尽管在我国，民众、学者和政府官员对于推进环境公共利益诉讼制度的现实迫切性已达成一定共识，但将环境公共利益诉讼从观念转化为行动，从理论转化为现实的路程仍十分遥远。反观对环境公共利益诉讼的基础研究，我们可以发现，既有成果对功能的研究较为薄弱，即使有所涉及，也往往是只言片语，语焉不详，依然令人困惑。功能研究关涉环境公共利益诉讼制度的自身定位、运行和实现。通过功能研究，聚焦于隐藏其后的司法制度与社会制度还可以透视相关的体制演进与变迁。笔者从功能的角度，试图对环境公共利益诉讼制度作出更具针对性的分析，以期裨益于相关理论研究的深入。

　　一、开放还是保守：环境公共利益诉讼的功能定位

　　（一）环境公共利益诉讼功能定位的制度背景

　　1.现代型诉讼

　　随着社会的不断发展，新型社会利益日趋分化，诸多新的现代型纠纷，如消费者诉讼、证券诉讼、环境诉讼、社会福利诉讼等大量涌现。这些纠纷是围绕离散型利益、扩散性利益、集团性利益而引发的纷争，或者是因当事人之间缺乏对等性而起的纷争。这些现代型诉讼不仅超越了个人的利害关系而且在诉讼之外还潜存着大量有实质利害关系的主体，这就难以用传统的诉讼理论予以解释和调整，并导致法律适用上的困难。以环境纠纷为例，环境权益所指向的对象大多为公共物品，如大气、水流等，这些物品往往产权不明，形体上难以分割和分离，消费时又不具备专有性和排他性，因而哪些人可以对此主张权利，权利受侵害的程度和范围有多大等问题令法官颇为头痛；在诉讼进程中，被告多是在社会上具有重要影响的大企业、政府机构，诉讼双方的社会经济地位、诉讼能力极不平衡，诉讼因而很难正常进行；环境侵害具有的广泛性、复杂性、多样性以及潜伏性等特点，其争议焦点甚至会涉及政治因素，致使法律难以提供相应有效的司法救济途径，常常导致许多环境侵害发生后长期无人问津，甚至情况恶化、矛盾激化，最终造成公共利益的重大损害而又长期得不到有效救济。

　　面对这些问题，传统的诉讼理论和程序机制设计日显僵化和保守，其严格遵循既有理论的削足适履态度，使得公共利益的保护不可避免地出现了司法真空。程序仅仅是从属于正义的，它不应阻碍弱势群体获得司法公正的权利。在现代型诉讼的压力下，有必要全面反思既有的诉讼理论和程序机制设计，采取务实的态度来处理诉讼主体资格等问题；有必要发挥公众的作用，建立一种全民参与的环境公共利益保护机制，从而积极回应社会的变化和现实的需求。

　　2.诉之利益的扩散

　　诉之利益是指当事人的合法权益受到侵害或与他人发生纠纷时，因需要运用诉讼手段予以救济而产生的利益。依照传统的诉之利益理论，“诉之利益往往是制定实体法和环境政策的前奏曲。诉之利益掌握着启动权利主张进入诉讼审判过程的关键，也就是通过诉讼审判后创造实体法规范这一过程的重要开端”[2]“无利益即无诉权”，只有那些自身利益受到侵害的人才能跨进法院的大门。因此，诉之利益是作为具体案件中的原告进入法院的前提，其消极功能在于将不具有诉之利益的纠纷排除在诉讼之外。

　　然而，20世纪以来，随着社会结构的变化和近代法律调整模式的变迁，大量的现代型诉讼与纷争不断涌现，普通民众日渐暴露在集团性侵害之下，传统的裁判理念日益暴露出局限性，并与诉讼机制的价值目标相悖离。此时，诉的消极功能已经不能适应现代型诉讼与纷争的需要，其理由在于：现代型诉讼的权利义务内容、权利主体的外延并不清楚，如果依据传统诉之利益的观念和标准审查，诸多的新型诉讼很可能会因为欠缺诉之利益而被拒之门外，得不到司法救济。[3]因此，基于实现民众接近正义的目的，必须提高诉讼解决纠纷和保护权益的能力以及实现裁判形成政策导向的功能。对于诉之利益的衡量，须充分考虑到其间蕴涵的国家和当事人新的要求和利益，不仅从其消极功能更要从其积极功能的角度进行，尽量充实和扩大诉之利益的保护范围和解决纠纷的功能，促进诉讼的政策形成功能的发挥。[4]

　　具体就环境公共利益诉讼而言，环境公共利益由于利益主体的缺位、扩散性，常常缺乏必要的利益表达机制，因而易被人所忽视。伴随着社会经济情势的变迁，环境问题日渐突出并成为社会各阶层竞相关注的社会焦点与热点。诉之利益从消极功能到积极功能的转变，使得环境公共利益诉讼获得了足够的成长空间与动力。在环境法的视野中，环境公共利益诉讼是普通民众援用公益诉讼机制解决环境纠纷、实施环境法律的一种重要方式，其精髓在于公众为保护环境与促进环境法律的良好实施，可对与自身无实质关联的环境违法行为提起诉讼或就与环境权益相关的争端寻求法律救济。[5]因此，为公众提供一个能够直接求助于司法、主张环境公共利益的新途径就自然应运而生。

　　（二）环境公共利益诉讼的功能定位

　　在环境保护运动与司法能动主义的合力下，环境公共利益诉讼彰显出以下多元功能：

　　1.执行法律

　　环境法治之所以能在欧美等国得以迅速发展，一个很重要的原因即在于；公益诉讼推动法律规则的完善并适应了国际环境保护的需要。环境公共利益诉讼作为政府实施环境法律的重要补充，通过公益诉讼激发诉讼活动，强化了环境公共利益诉讼对环境公害、环境群体纠纷的制裁和抑制功能，为环境法的执行提供了一个有效的实现途径，同时也有助于促使政府积极遵守环境法。

　　从美国公民诉讼（一种公益诉讼形式）制度的创制与实施情况来看，所有的行政行为均可以成为公民诉讼的对象，不论其是抽象的还是具体的。在美国的环境保护实践中，美国公众尤其是环境保护民间团体，非常重视运用公民诉讼来监督联邦行政机关特别是联邦环保局实施环境法规的行为。他们发现，把有限的精力、时间和经费用在迫使政府完善或执行环境法律上远比用于取缔个别污染源上有意义。由于政府机构掌握的资源和信息有限，不可能对所有的环境污染行为作出及时、有效的反应，而且政府机构本身也可能违反法律规定，或者在政治压力下与特殊的利益集团形成利益同盟从而怠于执行法律。因此，公民诉讼主要针对行政机关的非自由裁量行政行为。由于重视公众参与环境法律的实施，环境公共利益诉讼对美国环境法律的发展和环境保护产生了极其深刻的影响，同时也有力地保障了美国环境法的良好实施。有研究表明：“公民诉讼的确发挥了重要作用。公民诉讼确保了无数的行政机关和数以千计的污染企业能够遵守法律，减少了数以亿吨的污染物，保护了大量的濒危物种和生态栖息地。公民诉讼节省了大量的行政资源和纳税人的税款。”[6]

　　相比之下，我国的环境管理体制自始存在着“政府主导型”特点，即“重管理，轻公众参与；重行政包揽，轻司法监督”。[7]受制于僵化的环境管理权，软弱的环境管理部门面对大量涌现的环境纠纷和无可回避的地方保护主义时，充满了无力感。实践表明，环境公共利益诉讼本身就是执行环境法的重要方式之一。如果没有公共利益的代表者启动诉讼机制，再完备的环境立法也没有任何意义。明确此项功能，对我国环境公共利益诉讼的构建十分重要。

　　2.适用与解释法律，生成新的权利

　　当下中国，出现的诸多新型诉讼常常把一些并没有得到实体法规范以及传统法理承认的利益作为法律上的权利加以主张，并要求法院予以承认。但是，这其中存在问题在于：这些被主张的利益究竟能有多少真正地获得承认？

　　就环境公共利益诉讼而言，当事人的主张本身即具有公共利益的内容，当事人之间对立的利益关系具有公共性和集合性，因此其涉及的范围呈现宽广化和规模化的特点。原告一方的人数在达到相当规模时，便意味着具有相同诉讼利益的诉讼实体业已形成。一旦他们采用诉讼的方式来加以争辩，而诉的利益又得以承认，即迈向了生成权利的第一步，意味着新的实体权利或法的内容有可能在其后的诉讼过程及结果中形成。[8]此时，原告的请求不仅包括对其所受损失和金钱等方面的赔偿，更主要的是着眼于法院在这种诉讼中通过禁令或裁判等多种手段来影响和改变环境公共政策。其裁判不仅直接拘束案件的当事人，而且对未涉讼的一般公众也产生拘束力和引导力。换言之，环境公共利益诉讼的请求内容已经不是仅仅针对业已发生的事件采取救济措施，还具有指向未来，防止或减轻环境公共利益损害结果发生的意义与作用。[9]

　　由此可见，环境公共利益诉讼展开的过程在很大程度上成了“有关集团的新的权利逐渐生成的过程”，包括环境公共利益诉讼在内的“集团诉讼通过主张一定范围的集团共同利益，具有对现行的实体法进行修正或形成新的实体法的可能性”。[10]申言之，公益诉讼既是一场法律运动，也是一场名副其实的权利运动。当某类社会冲突大量涌现时，作为社会正义的最后一道防线，司法必须与时俱进地提供相应的救济，及时创设权利、设定义务，以便对未来纠纷的再生和扩大形成约束。

　　3.形成环境公共政策

　　现代社会，由于社会关系日趋复杂和价值观念日益多元化，传统的权利架构不断遭遇挑战并被打破，许多已经或正在得到承认的新兴利益以及权利的雏形，却因法规范的空白、法技术的无力而无法在司法裁判中得到实现和反映。这一现象引发了裁判机能的扩大化，即人们期盼裁判不仅能发挥解决纷争的机能，而且要求其发挥一定程度的政策形成机能。“自群体诉讼发端以后，这些救济逐渐发展为不是旨于对个别的过去完成的交易提供补偿，而是对将来的行动制定规则，往往用于当时社会上特定的人群。”[11]此时，案件的处理结果不仅与原告而且与原告之外的众多社会成员，即某个或某些社会集团或社会群体的地位、生存状况的改变直接相关。在此意义上，公益诉讼对社会公共利益的维护实际上是旨在改变现行的公共政策或确立一项新的公共政策，具有强烈的“公共政策导向”——案件的处理结果常常与潜藏在案件背后的公共政策调整、现行立法的修改和完善等社会问题密切相关。[12]由于实体法上法规范空白、一般条款及不确定概念的日渐增多，裁判政策形成机能的实现要求法官在立法者所授权的一定范围内，运用司法裁量权作出符合法的目的且明确、具体、妥当的裁判，使法官通过司法活动起到推动政策形成的作用。在这种情形之下，个案被赋予政策性的价值判断，法官被授予一定的利益衡量权。[13]

　　以环境公共利益诉讼为例，现实生活中个别类型的环境利益由于得到法院的确认而上升至权利，表现出明显的政策形成功能，肩负着形成环境公共政策的神圣使命。公害诉讼与环境保护诉讼中形成的判决、判例一旦作出，即构成同类事件裁判的先例。对于案件当事人之外的一般社会成员、行政机构以及各利益集团等利益相关者，这些判例产生了类似于确定法律规范内容的效果，从而成为指导社会同类事件、行为的基本准则。可见，判决所采用的法律准则不管好坏都成了先例，为今后发生的类似事例提供了具有实际约束力的准绳。[14]而正是通过裁决的这种扩张效力，环境公共利益诉讼发挥着形成和促进环境保护公共政策的作用。由此可见，法院在审理环境公共利益诉讼案件时，既要注意纠纷当事人之间的个人利益关系，同时又要综合考虑各种经济、社会以及环境保护等因素。

　　4.促成社会变革

　　公益诉讼内在的广泛公众参与机制以一种具体而富有活力的方式将体制外的民众自力救济方式转化为体制内的权利诉求，以避免社会大众的普遍不满、激化社会矛盾、重回丛林社会。一个社会永远需要一种权威、公正的机制来解决社会问题。在此意义上，诉讼不是目的，而是更高层次的合作与妥协，是社会合作的一个表现形式。“群体诉讼追求的与其说是这些个人得到社会保障的权利，还不如说是改变社会福利制度本身。”[15]在诉讼中，当事方和法院并不是完全尖锐对立的关系，法院努力为社会中的弱势群体寻求正义，双方进行协作：通过公益诉讼寻求行政机构对他们所负的法律义务并要求加以实施；通过公益诉讼，司法的触角进一步向社会的各个领域延伸，积极回应社会的变化和现实的需求，从而推动社会的各项变革。

　　在公益诉讼中，法院的裁决即使不能立即实行，但至少具有强烈的象征意义，能对未来社会变革起到引领作用：催生相关的政策和机构并赋予他们的合法性，通过对某种价值的肯定，从而推动观念革新，其效果通过新闻媒体对案件的报道，得以进一步强化。这种影响是巨大的、不可低估的，其正义性一旦获得社会公认，将对全社会发生影响并形成某种压力，进而促成立法机关或行政机构调整公共政策，最终推动社会变革。[16]

　　同样，环境公共利益诉讼的出现在修正传统环境诉讼观念和诉讼机能的同时，还铸就了新的环境公共利益诉讼机能；在通过诉讼解决具体环境损害纠纷的同时，还隐含着对各种与环境公共利益相关的社会关系的间接调整。公民向法院起诉的原告资格是个人在政府管理中用来保障公共利益的一个重要制度工具；(17)通过诉讼确认环境公共利益上所负载的社会价值，从而唤起社会成员对环境公共利益损害问题的关心，为全体社会成员确立有关保护环境公共利益的行动方针。也许单个纠纷解决过程行将结束，但随着公益诉讼的普遍推行，法院判决的影响并不会简单地随着具体纠纷的终结而归于沉寂，恰恰相反，其能够超越当事人的利益范畴，通过各种途径扩散至社会各方面，由此影响社会环境、经济政策的制定，以满足经济持续发展、社会和谐的需求。




【作者简介】
陈虹，中南财经政法大学讲师。


【注释】
[1]发端于美国的公益诉讼具有相当的影响力，已成为被诸多国家竞相移植的“进口”法律制度产品。尽管该制度类型在各国名称不一，如在美国为集团诉讼、公民诉讼，在德国为团体诉讼，在日本为公害审判、环境保护诉讼等，但其目的与功能相似。笔者遵从学术习惯，采用“环境公共利益诉讼”一词。
[2][10][15]［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第151页，第206-207页，第196页。
[3]参见金文彪：《公益诉讼与我国传统诉讼理念的冲突及衡平》，载别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第283页。
[4]参见江伟、邵明等：《民事诉权研究》，法律出版社2002年版，第224页。
[5]参见陈冬：《美国环境公民诉讼管窥》，载别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第125页。
[6]James R. May, Now More than Ever: Environmental Citizen Suit Trends, Environmental Law Reporter,2003.
[7][13][27]参见傅剑清：《环境公益诉讼若干问题之探讨》，载王树义主编：《环境法系列专题研究》第2辑，武汉大学出版社2006年版，第45页，第64页，第45页。
[8]在此方面，日本宪法学者佐藤幸治提出的“权利的生成过程论”能给我们以很大的启迪。他认为，权利有各种阶段，其是按照从“背景的权利”向“法的权利”的路径发展的，在法的权利方面，进而显示“抽象权利”向“具体权利”的开展。参见［日］阿部照哉等编著：《宪法》（下），周宗宪译，台湾元照出版有限公司2001年版，第38页。
[9]例如，“日照权”在日本就是通过公益诉讼创设而来的。这就显示出环境法的适应性与环境公共利益诉讼的创造性。
[10]白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1996年版，第82页。
[12][25]参见［美］H•盖茨：《公共利益诉讼的比较法鸟瞰》，载［意］奥诺•卡佩莱蒂主编：《福利国家与接近正义》，刘俊样等译，法律出版社2000年版，第65页。
[14]梅冷、付黎旭：《日本环境法的展开》，载韩德培主编：《环境资源法论丛》第2卷，法律出版社2002年版，第255页。
[16][18]参见蒋小红：《通过公益诉讼，推进社会变革》，载别涛主编，《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第143-144页，第142页。