行政垄断的法经济学分析

【出处】《财经政法资讯》2007年第3期
【摘要】政府行政权力介入经济活动领域,排斥市场竞争,构成了极具危害的行政垄断。本文运用法经济学的分析思路,通过对行政垄断利弊的评价分析,从行政垄断的成因分析、行政垄断的成本分析和行政垄断的收益分析及行政垄断的社会成本与效益几方面进行阐述。
【关键词】行政垄断
【写作年份】2007年


【正文】

　　一、对行政垄断的评价

　　行政垄断是经济转型国家表现突出而危害严重的一种垄断现象。行政垄断是与经济垄断相对应的一个概念。行政垄断指的是由法律或政府行政权力直接产生、并受到行政权力支持和保护的一种限制市场力量及竞争的行为，其已成为中国经济长期持续高速增长的最大的制度性瓶颈，会导致一系列的社会问题，如国家垄断利益部门化、政府监管失效等。其最根本危害在于社会福利损失及腐败泛滥。行政垄断主要是一种政府行为，其与经济垄断的本质区别在于，前者有政府行政权力的介入，后者只是凭借经济实力形成垄断。两者都是针对社会公众竞争者的，而不是针对特定竞争者。在中国由计划经济体制向市场经济转轨的过程中，行政垄断是完善社会主义市场经济体制的主要障碍之一，它严重阻碍了良好竞争秩序的形成。在社会主义市场经济体制初步键立并不断完善的情况下，旧体制下的行政垄断远未革除，现阶段由于受多元化利益冲突等因素的影响，又产生了许多新的行政垄断。

　　二、行政垄断的两种形式:行业垄断和地区垄断

　　用行政性垄断中行政权力的辐射范围和辐射方向的不同作为行政垄断分类的依据可将行政垄断分为两大类:行政垄断和行业部门行政垄断。

　　(一)地区行政垄断:行政性垄断造成过度竞争

　　地区行政垄断也就是地方保护主义，包括市场封锁和人为地扶持本地企业。地区行政垄断是指地区政府机关将竞争的范围限制在一定地域范围内的行政垄断行为，是基于地域划分而形成的，多由地方政府以命令、文件和通知等方式做出。2001年4月21日，国务院颁布了《关于禁止在市场经济活动中实施地区封锁的规定》，以行政法规的形式对地区封锁作了明确的规制。从全国范围来看，地区垄断不表现为国有经济垄断，而表现为国有企业的过度竞争。由于体制上政企不分，政府可以直接干预企业的经营，同时由于缺乏对政府行政管理部门的监督，其执法的随意性很大，使得地方保护主义成为可能。

　　(二)行业部门行政垄断:自然垄断表面下的竞争领域

　　行业部门行政垄断是指主管某一经济行业部门的机关将竞争的范围限制在一定行业部门内的行政垄断行为。在纵向的行业内，政府所属部门为保护本部门企业的经济利益利用行政权力而实施排除、限制其他部门参与本部门市场竞争的违法行为。目前，行业部门行政垄断是最明显、最突出的行政垄断形式。行业垄断政企不分，政府同这些行业的垄断密切相关，政府既是其管理者，又是其所有者。由上面分析，可以认为一个领域是否为垄断领域是由市场壁垒决定的，行政壁垒只是用人为的限制改变了表面的市场结构，把事实上的竞争性领域掩盖成垄断或部分垄断领域。

　　除了地区垄断、行业垄断是最严重、最典型的行政垄断形态，我国的行政垄断在当前还表现为强制交易和强制联合限制竞争行为。

　　三、行政垄断的法经济学分析

　　(一)行政垄断的成因分析

　　行政垄断是行政机关对受管制地区或行业进行管制的产物。行政机关即行政权力的使用者供给行政权力这种特殊的产品。[1]它们之间是一种特殊的交易关系，即行政权力交易关系;行政机关是交易中的卖方，受管制地区或行业则是交易中的买方。在行政垄断中，行政权力在交易双方的内心有个大致的估价，双方按照这个估价及其它相关因素进行行政权力的交易。[2]不论是本地企业还是外地企业都希望通过寻租获得行政垄断地位，这样必然向行政机关开展各种公关活动，争取获得行政垄断地位。这就需要向行政机关支付公关成本(寻租成本)，它可以被看作买方对行政权力所做的“出价”，只要其收益在于实施行政垄断的成本，行政机关就会与买方达成行政权力的交易。而行政权力交易的经济动因是自身财富的最大化，行政机关和受管制地区或行业正是为了自身财富的最大化，才使得行政权力与经济资源结合起来，行政垄断随之产生。[3]

　　但具体说来，行政垄断的成因是极其复杂的:既有历史的原因，又有现实的原因;既有政治的原因，又有经济的原因;既有体制的原因，又有观念的原因。地方政府和国家经济管理部门的政府行为的外在性，是造成行政垄断的主要根源。笔者认为，引起行政垄断的主要原因在于以下八个方面:

　　1.体制成因。(1)我国在建国后长期实行高度集权的计划经济体制，在这种体制下，国家完全用行政手段管理经济。至今，旧的经济体制所产生的单纯依靠行政权力管理经济生活的残余尚存。因此，行政垄断的出现有其历史根源和必然性。(2)中国具有官商不分的悠久历史传统，这是行政垄断产生的文化根源。这种传统与中国计划经济体制下的政企不分的性质相符。政企不分为行政垄断的产生提供了现实基础。

　　2.经济主体的原因。(1)国有企业改革不彻底。①国有股权比例偏大。②法人治理结构不规范。(2)政府与企业的寻租活动。企业的寻租活动是地方政府采取地方主义政策的重要原因。地方或非地方企业采取不正当手段获利时，因为能给地方政府增加财政收入，地方政府会对其睁一只眼、闭一只眼。

　　3.缺乏有效的法律规制。我国自改革开放以来，虽制定了一系列控制行政垄断的文件，但不足以有效制止行政垄断。因为反行政垄断立法没有形成完整体系。这些法律文件没有设置控制行政垄断的专门机构。[4]

　　4.利益驱动。行政垄断在我国经济中之所以屡禁不止在于行政性分利团体的行事原则难免自身利益最大化这一规律。这种地方、部门利益带来的追求本地区、本部门利益的欲望，是产生行政垄断的重要动力。[5]

　　(二)对行政垄断的行政垄断的成本分析、行政垄断的收益分析及行政垄断的社会成本与收益分析

　　1.行政垄断的成本分析、行政垄断的收益分析

　　(1)行政垄断的成本分析。因为在现实经济生活中，不可能存在“零交易成本”，因此，对交易的成本—收益进行估算是所有交易者的理性选择。而收益通过价格与利润联系在一起。笔者从行政垄断运行的成本—收益及价格机制等进行分析。[6]

　　行政垄断中的价格包括行政权力的价格和行政垄断者销售垄断产品的价格。

　　首先，在行政权力的交易市场中，其交易商品的价格既不统一，也不是完全由市场供求决定，在很大程度上由作为卖方的行政机关的主观意志决定。通常情况下，行政机关以远低于行政权力价值的价格出售其权力。[7]

　　其次，在行政垄断者销售垄断产品的市场中，由于行政垄断的存在，消费者转向消费替代产品导致垄断产品需求的减少，行政垄断的获得是通过政治寻租实现，垄断企业需要向行政机关支付寻租成本，寻租成功后垄断者将寻租成本分摊在垄断产品的成本中转移给消费者。[8]因此，作为行政权力交易买方的行政垄断者实现了财富最大化目标。

　　(2)行政垄断的收益分析。行政垄断的收益是指主体通过实施行政垄断所获得的利益。行政垄断的收益由两部分组成:一是物质利益，即主体通过行政垄断所获得的物质利益;二是机会取得，即主体通过实施行政垄断行为而获得某项活动的机会。

　　2.行政垄断的社会成本分析

　　行政垄断具有外部性，会对社会产生一定的影响，这种影响可能是有益的，也可能是有害的。我们通过对行政垄断的社会成本与收益分析更进一步地了解行政垄断行为对社会的危害。

　　(1)行政垄断运行给社会财富带来的影响。

　　行政垄断中企业的寻租行为和行政机关的设租行为给社会财富和效率带来负面影响，造成社会福利损失和消费者损失。这看似社会财富在不同主体间的转移、分配，但寻租是把大量资金用于非生产领域，不能创造社会财富，且由于寻租和设租造成了巨大成本，实际上造成了社会净福利损失。

　　在行政垄断下，由于政府与垄断企业构成了利益共体，因而政府规定的价格更高，最终使行政垄断的受益企业获得最大的垄断利益。行政垄断实现了自身财富最大化，但行政垄断的社会总成本大于总收益，给社会财富造成了巨大损失。

　　(2)行政垄断滋生腐败。

　　行政垄断不仅表现为经济腐败，更多时候表现为政治腐败。行政垄断是经济腐败和政治腐败相结合的怪物。行政垄断在经济上腐败的表现，是借用公共机构的名义和滥用公共权力的手段获取巨额的垄断租金。为促进垄断行业的发展，政府以行政方式将国家投资贷款等资源分配给垄断行业，并在价格、税收等方面制定一套有利于垄断企业的政策，使属于国家的垄断利益转化为垄断企业的利益。行政垄断根源于政企不分。

　　3.行政垄断的社会收益分析

　　任何事物既有好的一面，也有坏的一面，行政垄断也不例外。我国具有东西部发展不平衡的国情。对于经济落后、技术水平差的地区而言，地区封锁有利于本地企业获得相对有利的市场地位，并迅速促进地方经济效益的增长。

　　但是，将行政垄断的社会收益和社会成本相比，行政垄断的社会收益是不长远、局部的，而行政垄断对市场经济的负面影响是长期、全面性的。

　　(三)反行政垄断的对策

　　1.政府职能转变是打破行政垄断的关键行政垄断的存在在于政府的消极性在起作用。政府职能可分为:行政管理者和国有资产所有者。前者在于提供公平竞争的市场环境;后者政府只是国有产权的直接代理入，这种产权同其他产权是平等的，不应享有其他的特权待遇。打破行政垄断关键在于政府职能是否能够转变。行政垄断的背后是政府权力。为了打破行政垄断，各级政府应该真正退出市场经济的微观领域，向市场、企业放权，并限制垄断企业的特权，专心于宏观调控以及提供适当的公共产品。政府作为对自然垄断产业和结构性垄断的规制者及作为这些产业中的国有经济的所有者这两种职能相分离，设置不同的政府机构。改变政府既是规则的制定者，又是规制对象的矛盾状态。

　　行政垄断的形成及其主体，与经济垄断截然不同，行政垄断的主体是政府及其行政机关。行政垄断与行政垄断的主体所具有的行政权力密切相关。规制行政垄断的最有效途径是政治和经济体制自身的改革。应以宪法确立国家经济制度，并要求政府转换职能。[9]行政垄断是体制性产物，对行政垄断进行规制有赖于经济体制和政治体制改革的同步推进，需要其他相关法律法规的协调配合;同时，放松行政管制至最后消除行政管制是规制行政垄断的必然要求，规制行政垄断也需要地方政府和国家行业经济管理部门的自律和配合。

　　行政垄断并不是首先要反垄断法来解决的事。目前的中国反垄断立法不应也不可能同时担负反行政垄断和经济垄断的双重任务，有效的是集中力量反经济垄断。

　　2.建立专门的反垄断机构

　　我国现有的反垄断主管机构是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局，它们只是一个普通的执法机构，其依法下达禁止行政垄断行为的命令之后，常出现实行行政垄断行为的政府、部门依旧视若无物。[10]而且它们本身属于行政机关，与其他行政部门存在着密切的联系，处理总是难免会受到很多影响。因此，设立一个具有高度独立性、权威性的准司法反垄断机构势在必行。






【作者简介】
陈莉，单位为中南财经政法大学法学院。


【注释】
[1](美)理查德.A.波斯纳.法律的经济分析(上)[M].蒋兆康译，中国政法大学出版社，1997.
[2](美)理查德.A.波斯纳.自由、市场和国家——80年代的政治经济学[M].平新乔，莫扶民译.上海：上海三联书店，1989.
[3]王晓晔.社会主义市场经济条件下反垄断法[J].中国社会科学，1996，(1).
[4]过勇，胡鞍钢.行政垄断、寻租与腐败——转型经济的腐败机理分析[J].经济社会体制比较，2003，(2).
[5](美)罗伯特.考特，托马斯.尤伦著.法和经济[M].张军等译.上海三联书店：上海人民出版社，1999.
[6]吕忠梅，刘大洪.经济法的法学与法经济学分析[M].北京：中国检察出版社，2000.
[7](日)金泽良雄著.经济法概论[M].满达人译.中国法制出版社，2005.
[8]漆多俊著.经济法的价值、理念与原刻[J].经济法论丛(第2卷)，中国方正出版社，1999.
[9]赖源河编审.公平交易法新论[M].中国政法大学出版社，2002.
[10]张乃根著.法经济学——经济学视野里的法律现象[M].中国政法大学出版社，2003.