论西部开发中的有效制度供给

[内容提要] 文章首先提出并论证了我国西部开发成功的关键在于有效的制度供给，接着从制度形式的合理配置、制度冲突的克服、制度的本土化以及对主要制度供给主体的政府的干预等四个方面对有效制度供给的前提和基础进行了研究和阐述，最后对有效制度供给从财产权的合理配置和有效保护、微观主体的制度创新、有关可持续发展的制度供给、对财政转移资金使用效率确保等几方面进行了有针对性的研究。

　　[关键词] 制度，供给，干预，财产权

　　一、有效制度与西部开发

　　在西部开发的伟大创举面前，人们思考和认识最多的是首推资金和技术，认为资金和技术能够确保西部经济的发展。毫无疑问，这种认识是有道理的，但是怎样才能使资金和技术泉涌似地供给我们呢？我们认为，有效率的制度供给是其前提。新制度经济学认为，经济增长的最为关键的因素是制度而非资金和技术，因为经济发展的主导力量是人，如果没有制度去激扬经济人的理性，抑制经济人的非理性，那么经济就会失去发展的动力，良好经济秩序也不能形成。所以只有通过制度对经济人进行有效的激励和规制，才能使其有强大的动力去行为，才能抑制其机会主义行为，从而促进经济人之间的良性合作，提升社会整体福利。资金和技术的形成也有赖于良好的制度。英国的原始资本积累如果没有一系列制度的支持，其成功可以说是难以思议的；英国产业革命的产生和发展也是缘于当时世界上最先进的专利制度，这种制度通过财产权方式确保了创新者有利可图，对技术创新形成了一种强大的激励，从而促进了工业革命技术基础的形成。如果一个国家没有经济增长，从表面上看似乎是由于缺乏技术或资金，实质上是因为对经济增长没有形成一种良好的制度激励。日本国国土狭小，资源短缺，瑞士则是一个内陆国家，资源短缺，交通不便，他们之所以能够发展就是因为有良好的经济增长制度体系；前东德和西德在20世纪40年代分立之时，有大致相同的经济发展的基础和条件，经济发展处于同一起跑线上，后来之所以产生相差悬殊的经济绩效，就是因为不同效率的制度在起作用；我国在改革开放前的经济效率相当低，到70年代中后期经济已处于崩溃的边缘，之所以有改革开放后举世瞩目的经济绩效，也缘于有相对有效的促进经济增长的制度，特别是在九十年代初期摒弃计划经济体制后实行的社会主义市场经济的制度。1998年经济学诺贝尔奖获得者通过对世界各地区、各时期的饥荒进行系统分析和研究后，得出结论，即饥荒的形成并不缘于天灾，而是缘于人祸，缘于无效率的制度。经济学家诺斯也曾经论证，“有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在，而有效率的组织需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种刺激”。[1]

　　我国历史上的儒家法一直有轻制度而重人情、轻激励而重规制的法文化传统，建国后的相当长的一段时间内，又进行了“法律虚无主义”的错误实践，“什么法都不如领导的看法”就是对当时状况的最好写照；改革开放之初提出的“四化”的内容中，也只有工业、农业、科学、国防四方面的现代化，而没有提到法制的现代化，这不能不说是一个缺陷。正是因为对制度在经济发展上的重要功能没有一个科学的认识，所以导致我国改革开放以来，尽管在法制建设方面取得了很大的成就，但有效制度的供给一直处于不足状态。此处所说的有效制度并不是对制度的单纯评价，而是指制度对现实的回应程度，是对制度的激励程度和规制能力的评价。我国西部大开发虽然是政府主导行为，但绝对不应该是一种政治运动，而是一种经济发展的计划和行为。如果把开发作为一种政治运动来对待，以行政命令作为其运作的动力，则由于缺乏有效率的制度的支撑和保障，开发的动力在量上将会不足，在时间上将不会持久，而且在开发中更容易违反经济规律而造成资源的严重浪费和环境灾难。市场经济体制下的经济发展必须遵循市场规律，作为微观主体的企业是利益驱动型的，无利益则无动力，而无动力则无贡献，所以，对企业的制度激励显得尤为必要；而作为宏观干预主体的政府则必须克服微观主体的唯利是图和“近视”的性格，必须运用公权力对其进行有效的引导和规制。这一切都要求有良好的、有效率的制度。值得关注的是，在目前各级政府的西部开发的规划中，对有效率制度体系的创建并不关心，这是一个很大的缺陷，它会直接影响到开发的绩效乃至成败。我们不主张法律万能，法治也有它自身的功能界限，它并不能解决一切问题，但我们必须看到，法律是解决问题的前提和基础。在西部开发中，有效率的制度是西部经济发展的前提，不注重制度创新，而只谈资金的引入和技术的创新，肯定是一种奢望。

　　二、有效制度供给的前提和基础

　　1.制度形式的合理配置

　　此处之制度泛指一切强制性规范，而制度形式主要指制度的外在表现形式，即法律、法规、规章及地方性法规等。不同的制度形式具有不同的制度效力，对投资者、经营者的利益预期力也是不同的，一般而言，涉及到利益主体的最根本性利益的制度形式应该是法律，只有采用这一最强效力的制度形式，才能稳定利益主体的利益预期，从而激励其符合西部开发的良性行为。此处所言之“涉及利益主体的最根本利益”主要指财产权利，包括权利人对应该由其自身获取的财产权利的获取权、对已获得或可能获得的财产权利的安全保障等；这里既包括财产权的合理初始配置问题，又包括政府行为与财产权之间关系问题，尤其是政府行为对财产权侵犯的禁止等。这些问题应该规定在由国家最高立法机关制定的《西部开发法》当中，这是相当必要的。因为在西部开发中，虽然政府应该发挥相当重要的作用，但市场微观主体的作用更不容忽视，这些主体是市场经济的基本细胞，在市场经济体制中，他们是作为经济人而存在的，他们在时时刻刻地进行成本和利益的核算，如果他们对其行为的利益后果的预期不稳定，对其获取之利益没有安全感，则会导致其良好行为的动力不足，最终影响西部大开发的进程。我国在90年代初出现的开发区热中，很多地方的县政府出台了相当优惠的鼓励外来投资的政策，其某些优惠程度甚至超越了法律所允许的范围，但终究没有多少外来资金进入这些地区，其原因相当复杂，这其中我们不能忽视的是潜在的外来投资者对这些政策稳定性的信心的缺乏这一原因。当然，不是所有的问题都必须由法律来加以规定，我们所说的制度形式的合理配置，其实质内容主要指既要运用法律的形式稳定投资者对利益的预期，又要顾及西部开发中利益格局变化之可能性及西部各省区之区域性差异，考虑政府行为的灵活性，而对不涉及利益主体根本利益的问题采用非法律的制度形式，如法规、规章和规定等。

　　2.制度冲突的克服

　　制度冲突也是政府在西部开发干预过程中必须关注和解决的问题。制度的冲突主要有三种形式：（1）中央政府的制度冲突。中央政府的制度冲突主要指在西部开发进程中，中央政府制度在时间上的冲突以及中央政府各部委的制度之间的冲突。时间上的制度冲突缘于政府对相关问题在前后认识上的不一致所导致，就这一问题，我们应该对其根源作进一步分析。对同一问题，有两种不同的制度安排，其中后一制度是对前一制度的变迁，需要我们分析的是这种变迁是否有必要。如果确实利益格局已有重大变化，需要对其作出反应，则政府在作出制度变迁的同时，应该同时废止前一制度的效力，以免出现冲突而使执行者和适用对象无所适从；但中央政府在对涉及利益主体根本性利益问题的制度变迁时，应该谨慎行事，不要轻易作出不利于投资主体的制度变迁。对于各部委在西部开发问题上的制度冲突，其原因主要有两个，其一为各部委之间缺乏信息的沟通，因互不了解对方的制度而产生了制度的冲突；其二为各部委在相关问题上存在利益上的冲突，制度冲突只是他们的利益冲突在法律上的反映。对这些冲突主要可以通过两个途径加以克服，其一，对信息沟通不足的问题，应该发挥国务院西部开发办的职能，由其组织各部委在西部开发制度建设中的信息交换；其二，对各部委之间的利益冲突问题，可由西部开发办协助国务院加以协调，必要时可由国务院直接作出相关的规定。当然，对因利益冲突问题而导致的各部委之间的制度冲突的彻底克服，有赖于政府体制改革的有效展开，使政府各部委只承担行政管理职能，而不再成为利益主体，使部门立法不再成为争权夺利的工具，从而在源头上消除部门之间的制度冲突。（2）地方制度与中央制度的冲突。地方制度与中央制度的冲突问题，除了信息问题的原因外，更主要的是地方政府与中央政府在利益上的冲突。对此冲突的克服应该考虑两个因素，其一，建立起合理的中央与地方利益分配机制，不能过度强调中央的利益，从而使地方丧失积极性，增强地方制度与中央制度相冲突的可能性，也不能过度强调地方的利益，从而使中央丧失基本的宏观调控能力；其二，在上述合理的分配机制的前提下，建立起中央应有的权威，对地方违反中央制度的制度，可通过审批、撤销等方式使其不生效，从而使地方的行为符合中央的目标，以确保形成全国性或区域性的秩序。（3）地方之间的制度冲突。各地方制度之间的冲突也缘于各地方之间存在的利益冲突，这种冲突如果不加以有效解决，将造成西部开发在各省区之间的无序状态，从而影响西部开发目标的实现，所以，中央政府应对其加以有效的干预，在中立的基础上，在有利于西部开发目标实现的基础上，对冲突双方的利益加以合理的协调，把这种相冲突的制度扼杀在萌芽状态。

　　3.外来制度的本土化

　　在西部开发进程中，外来先进制度的引入是创造有效率制度的捷径，它将使中央政府和地方政府在进行制度创新时节约成本，少走弯路，但我们必须注意到外来制度的本土化问题。这是政府在利用先进制度的同时不能忽视的问题。从形式上看，制度只是一种规范，但究其实质，制度是对人利益协调的手段，每一个制度都涉及到了对人的利益的配置和协调问题。所以，在评价制度的先进性时，我们不能仅仅涉及制度本身，而应该把制度放到具体的社会背景之中，去评估制度对人的利益的配置和协调及制度的最终产出。制度并不仅仅是一个规则，而是一种文化现象，它的有效性决定于它对社会人文背景的回应程度，如果不顾及这一点，只把制度当作一种规则，那么，引进“先进”制度的结果将可能导致社会上多了一种制度而少了一些秩序。如西方发达国家的先进交易制度就不能轻易地被我国引进，这些制度在西方发达国家之所以能高效运行，是因为这些制度在实施过程中得到了诚实信用的道德原则的强有力的支撑，因而节约了交易成本，确立了良好的交易秩序，从而促进了交易的发展。而在我国尤其在西部地区，市场经济体制处于初创时期，生产力发展还比较低下，传统的道德规范在被逐渐打破的同时，新的与市场经济相适应的道德规范还没有确立，在目前引入西方发达国家的先进交易制度，其结果将因这些制度缺乏有力的道德支撑而不能发挥其应有的功能和作用。所以，在引进先进制度时，我们不应把制度看作仅仅是一种规则，我们应分析这种有待引进的制度之所以能发挥作用的文化背景因素，并对比分析这种因素在西部地区是否缺乏，如果缺乏，则应考虑是否引进该制度，如果需要引进，那应该考虑对该制度的本土化的问题，对其作一些与西部的文化背景、经济体制相一致的修正，以使其获得更多的民众认可并得以有效执行。我国某县工商银行行长，通过制造企业破产、自然人死亡或失踪的假象，核销对这些企业或个人的贷款，从而骗取了290多万元的国家财产。[2]在这里值得我们注意的一个问题是，企业破产、自然人死亡或失踪的各种法律文书的获得需要经过公安局、公证处、法院等四个部门共同或先后行使职权，而该行长居然能够运用各种关系，使这些部门都出具了相关的文书，最终使其诈骗行为得逞。就银行的破产企业坏帐核销制度本身来说，其规定相当严密而无懈可击，但案中由多个政府部门参与的诈骗“流水线”现象说明，这种制度在我国这样一个过度讲求伦理、人与人之间的关系过度注重情感而轻规则的社会中，其运作会出现问题。当一个社会不是由理性规则而是由感情和关系来维系时，制度的功能就会受到局限，制度效率的发挥就会大打折扣。所以，在进行先进制度的移植和引进过程中，不仅要注重研究被移植制度的社会基础而非制度本身，研究制度的产生和演变的社会基础和制度实施的文化背景，还要对西部地区现实的人和相关的配套制度有一个深刻的研究，并充分反映在待引进的制度之中，只有经过这样的本土化的制度才能使其发挥出应有的功能，否则这些引进的制度将不仅不能产生应有的效率，反而会对社会秩序产生不利的影响。

　　4.对政府的干预

　　政府的干预必须以制度为载体，因此，制度的效率决定干预的效率。而制度的效率又有赖政府的能力和品质，有赖于对政府自身的干预。对政府的干预主要是为了创造出一个良性政府，在目前，通过干预要达到如下两个目的：

　　第一，使政府在西部开发中有干预的能力。市场存在缺陷是政府干预的根据，而政府拥有干预能力是政府干预的前提。政府干预能力指政府所拥有的与市场经济相一致的干预经济的能力。我国目前处于市场经济体制的建设和完善之中，西部地区的政府由于受市场经济的影响相对较小，故其运作还留有较多的计划经济色彩，政府的行为模式还没有与计划经济彻底脱离，虽然政府已经进行了多次市场化改良，但效果不佳，多次只停留于形式上，因此政府的整体干预能力即有效干预信息的获取能力和市场失灵的克服能力都比较弱。我们应该对现行政府进行改良，一方面要切实转变政府职能，改变政府行为模式，另一方面要吸收优秀人才进入政府部门，只有这样才能使政府成为一个拥有“企业家精神”的重效益的政府，才能使政府拥有较强的干预能力。

　　第二，要设计一种制度，使政府在干预过程中不滥用其干预权，从而确保其制度输出的有效性。政府对经济的干预是政府权力扩展的体现，在西部，政府的强度干预使政府拥有了较平常时期更多的权力。对如何有效行使这些权力是我们最需要考虑的问题。目前在政府干预上存在着一些较为严重的问题：（1）政策制定过程中存在严重的地方保护主义既影响了当地投资环境的优化，又影响了全国整体制度的效率。如川东北某县政府的地方产品促销工作会议纪要中规定，县内各宾馆、酒店等，除世界名酒、中国名酒外，一律不得销售外地酒类产品，只许销售本地产品，外来投资者因此而被吓退。[3] （2）部门利益的存在降低了制度供给的有效性。各部门在进行制度建设时，为了自身的利益，都尽可能地创设收费权、罚款权、批准权等，而较少关注这些权力存在的必要性，从而非但没有降低交易费用，反而提高了交易费用，增加了社会的非生产性资源耗费，同时也导致了资源的不科学分配。因此加快政府体制改革，转变政府的职能，使中央政府各部门成为单纯进行管理的机构，不再具有自身的利益要求。（3）政府中的有些官员被利益团体所俘获，收取非法利益后，进行“贿赂立法”。为了使政府及其官员不滥用这些扩张了的权力，对政府及其官员自身的有效制约就相当必要。通过约束，克服公共领域的寻租和创租问题，确保政府的行为符合社会整体利益。对政府及其官员的有效的约束体系的构建主要有三种途径，其一，政府自身的横向约束；其二，上级政府的垂直约束；其三，民众对政府的约束，三者缺一不可。

　　三、有效的制度供给

　　我们认为，西部大开发能否成功最关键的是是否存在有效率的制度供给，而这其中最为主要的应该是有关财产权、市场主体、可持续发展等方面的制度创新和供给。在进行经济制度创新时，除了通过对政府的干预而造就一个良好的创新主体并对制度形式的合理配置、制度冲突的克服以及制度本土化等问题有一个合理的解决外，还必须对经济领域中的人有一个深刻的理解，如果不把现实的经济主体看作是追求自身利益最大化的经济人，不对其进行有效的制度激励和规制，那么，这种情形下的制度变迁对西部经济增长将不会有多大的贡献。

　　1.有关财产权保护和合理配置的制度

　　对财产的保护程度将直接影响到企业的利益预期，影响到其最大化利益的实现。如果政府对财产权的保护不力，或直接对财产权进行侵犯，从而使经济人对实现利益最大化的预期减弱甚至落空，那么，经济就会因动力不足而丧失生气，经济发展之目标就不可能实现。我国历史上一直没有对财产权进行有效保护的传统，私有财产可以被随意充公和剥夺；计划经济时期，由于过度强调社会公共利益而忽视私人利益，私人财产权被限定在相当有限的范围内，对其的保护也相当不力。亚当。斯密的自由竞争理论认为，政府的最基本职能是保护产权；最近100多年来，随着政府对经济的干预力度的加强，政府的经济职能大为增强，但同时政府似乎把对产权的保护放在相对次要的位置。目前我国政府尤其是西部地区的政府对财产权的保护存在着的相当的不足，其主要表现在：（1）政府向财产权人收取过多的费用。这种费用中有部分当然属于正常收费，但相当部分是属于乱收费、乱摊派；（2）政府在很多方面没有履行保护私人财产的职责，导致私的主体在保护自身财产的过程中产生巨大的支出，如居民对家庭的防盗设施的建设等；（3）政府的各种干预性行政行为种类和数量过多，从而使私的主体产生过大的支出，如一些不合理和不必要的审批制度、许可制度使各主体的不必须的资源耗费增加；（4）法院作为对产权保护的终极机构，其运作过程中的不公和腐败一方面使各经济主体保护性成本增加，另一方面导致了一种正常财产利益的归属的不确定性。以上不足减少了经济主体的应有财产存量，改变了其对实现利益最大化预期的信心，从而也扭曲了其行为。

　　财产权保护的制度创新的关键在于公共部门。为了有效的保护财产权，使经济人有一个很好的、稳定的利益预期，公共部门必须做到以下四方面：（1）财产权的初始配置应该合理，即行为人能够获得他应该的利益，这是政府对财产权进行有效保护并给行为人以很好的利益预期的前提；（2）政府应该确定自身行为的界限，减少并消除对私的财产权的侵犯，对政府自身对市场的干预行为要进行合理性评估，一些不合理的审批和许可制度要取消；（3）政府应该履行起对财产权进行保护的职责，从而减少权利人的自身的保护成本；（4）进行司法体制的改革，抑制司法腐败，确保司法公正，以使权利人建立起对自身的正当权利的预期。



　　2.有关市场主体的制度创新

　　在西部开发中，我们要抛弃两种错误的观点，其一，认为西部开发只是一种政府行为，这种观点往往会导致忽视微观主体的作用，忽视对微观主体的制度改造；其二，认为西部开发只是吸引外来资本，以外来资本的投入来带来西部经济发展，这往往会导致忽视对本土企业的效率提升问题。在西部地区，国有企业占了主导性地位，私有企业的影响相对较弱，这种企业产权的配置方式对西部经济发展是不利的。因为国有企业与非国有企业之间存在着明显的效率差异，有学者曾以1995年全国工业普查的数据为基础，从全部75万家企业中选择了20余个产业，共计大约17万家具有竞争性特点的企业进行了效率测定和比较，结果发现，在不同所有制类型的企业之间，私营个体企业效率最高，三资企业其次，股份制和集体企业再次，国有企业效率最低。[4]所以，我们应该加强对国有企业的改革力度，加强对私有企业的培育，以提高资源的整体使用效率。

　　对西部国有企业的改革应该着重从以下两方面展开：（1）减少国有企业的存在数量。从经济学和政治学的角度分析，国有企业确有存在的必要，世界各发达资本主义国家都有国有企业存在，也都存在着一些国有企业问题。我们认为西部国有企业应该首先有量上进行调整，调整的结果原则上使国有企业只有提供公共产品的国有企业、作为政府工具的国有企业和某些处于竞争领域的国有企业等三类。大部分处于竞争领域的国有企业应该适时退出或实行股份制改造并在股份制企业中不占控股地位。青海省建设厅目前对其属下的全部14家国有企业分别开出了脱困药方。即以“分类实施，因企制宜”为原则，对特困企业依法实施破产，其他企业则通过改革、改组、改造，在一至三年内逐步降低国有企业资本比重，直至全部退出。这是值得推广的，对西部地区效益差的国有企业，政府不应对其进行财政资助，而应考虑对其进行改组和改造。（2）改善国有企业的运行质量。对于确有必要存在的国有企业，政府应该进行有效的制度供给，使其能够产生相对较高的效率。这种制度的主要目的在于建立良好的企业治理结构，其主要内容包括有效的约束和激励机制。对国有企业经营者的约束无效是许多国有企业的通病，政府部门在对经营者的约束无效后，又制定另外一些约束制度，层层加码，但效果并不良好，其原因主要有两个：1）对经营者约束的有效执行有赖于对经营者行为信息的获得，如果政府部门不能获得充分而有效的信息，则约束的力度将受限制；2）约束机制本身也存在能力边界，并不是在任何情况下的约束都会是有效的，约束对被约束者产生效力还需要有一个前提，即对被约束者的激励，因为无激励的约束都不可能会有效，制度经济学中的“委托-代理”理论也充分证明了这一点。所以，为了能够对经营者进行有效的约束，必须在政府部门的信息获取机制和对经营者的激励机制方面进行的创新，尤其在对经营者的激励机制的创新方面显得更为重要。因为对经营者的良好激励一方面可以减少政府部门的监督成本，另一方面可以使经营者的行为更加符合国家的利益和国有企业的利益。我们在对经营者进行激励机制的创新时，应该从发达国家中职业企业家最高能够获得几亿美元的年收入这一现象中受到启发，给予经营者较高的年收入并进行股权激励，使对经营者的短期激励和长期激励有效地结合起来。既然政府自身不能对企业进行有效的管理，并会导致巨额亏损，就应该给予能有效管理该企业的职业企业家以较高收入，而不能以社会上的平均收入的标准来确定该职业企业家的收入。互惠应该成为政府在进行激励机制创新时的基本的原则，这种原则是经济学所相当重视的，因为互惠能够使良好经济行为长久存在，并使资源得到有效配置；而任何人试图通过减少或损害他人的利益而增加自己的利益，不仅会导致利益损害者的对抗，还会导致资源配置的低效率。

　　3.有关可持续发展的制度供给

　　西部的环境状况无论对西部自身的发展，还是对东部的发展都具有重要的影响。我国的几条主要大江大河几乎都发源于西部，如果上游的环境和生态恶化，必将威胁到东部的水源质量以及大气环境，以及一些严重自然灾害的发生。1998年损失达2000亿元的特大水灾和最近几年的严重沙尘暴的产生都与西部的环境状况有关。所以，如何加强对西部环境的保护和优化，促进西部经济的可持续发展，是西部开发过程中的重要课题。目前，政府应该在西部可持续发展上进行三方面的制度创新：（1）运用财产权保护环境。不同的财产权具有不同环保功能，这是传统环保法所忽视的一个问题。一般而言，在森林和草地资源方面，公有产权比私有产权具有更弱的环保功能，私有产权更能促进森林和草地的保护。我国宪法实行自然资源公有制度，故不可能实行私有制度，但我们可以塑造更有效率的产权机制，如对承包经营权制度的完善，主要包括给予森林等承包经营权更长的期限，赋予承包经营权物权化，给予承包经营权更强的产权保护等。（2）外部性的克服。这主要包括对西部生态环境保护区的正外部性和对环境公害的负外部性进行克服。对因禁伐令和退耕还林的决定而产生的正外部性问题，政府必须对涉及利益的农民以资金、技术、服务等方式进行等额的补偿，否则，这些决定就不可能得到有效的执行。对西部环境公害问题，政府应该作出制度变迁，使这些产生公害企业不再因损人而能利己，制度变迁主要指提高对排污企业的排污费的收费标准（目前仅为治污成本的20%），使其达到治污成本的水平，减少政府的治污补偿，取消超额排污收费制度，实行总量排污收费制度，使排污企业在经济上承担因其排污行为而导致一切后果，从而使其不能因排污而获利。（3）对需要政府进行干预的新问题进行干预。这主要包括以下三方面：1）对西北地区水资源共享问题的干预。政府应该对西北地区水资源进行总量分配，改变水资源充裕的地方存在浪费而水资源不足的地方严重缺水的现象。2）对有害环保的产品，如某些森林和草地的产品，进行出口和消费的限制或禁止，以从需求的环节来有效地抑制供给。3）对环保产业进行投资激励，给予其更优的税收政策、更长土地使用期限、更优的融资政策、更强的产权保护等。[5]

　　4.对财政转移资金使用效率的确保

　　西部大开发，政府的投资总额十分巨大，如果没有一套有效的立项制度和资金使用监督机制，则这些资金的使用效率将很难确保。从三峡工程等重大工程项目中暴露出的问题就说明了这一点。西部开发各种工程项目数量非常巨大，不可能象三峡工程一样所有工程的决策提交全国人大讨论决定，主要还是由各级政府来决定的。因此应尽快颁布《重大工程项目立项法》，对于各级政府确立工程的权限、程序及责任作出明确规定，建立起科学的投资决策监督约束机制，以避免决策程序混乱及众人决策而无人负责的局面。中原地区某制药厂，投资30亿元，建成之日即是关门之时，这个省会城市要用10年才能还清这笔债务；广州乙烯工程投资80亿元，试产仅3个月即告停产，在停产近一年里每天要承担200万元的贷款利息，每个月的设备维修保养费高达700万元。没有良好的决策监督约束机制而决策失误是其主要原因之一。对于资金的使用应建立有效的资金使用的监督机制、对资金使用者的约束机制和激励机制。为了防止资金被挪用、侵占、私分，首先必须建立有效的监督机制和约束机制，对资金使用者约束的有效性取决于制度的强度和监督者的信息获取能力，我国已建立了刑法、行政法以及党纪等多层次的约束机制，但这些制度并没有得到很好的执行，其主要原因在于监督方面的问题，由于监督机制的有效性取决于监督者对被监督者的信息掌握程度，被监督者往往拥有垄断性信息而使监督者无法进行有效监督，所以建立监督者自身独立的信息获取渠道相当必要，这其中须特别关注的是“悬赏举报制度”的引进和建立，因为运用物质激励的方式让知情者提供信息是可行的，实践中也比较有效，可以说，在我国该制度对监督者掌握信息的贡献要大于监督者委派特派员、专员进行监督的贡献。对资金使用者的激励机制的建立也是相当必要的，因为约束机制和监督机制是针对资金使用者挪用资金等非法行为的，要让资金使用者象使用自己的资金一样使用国家的资金，则是这些机制所不能凑效的；而合理的激励机制尤其是激励兼容的物质激励机制则可能使资金使用者节约、高效使用资金。

　　注释：

　　[1] （美）诺斯、托马斯：《西方世界的兴起》，华夏出版社1999年版，第5页。

　　[2] 参见《南方周末》2000年6月16日第一版。

　　[3] 参见《人民日报》2000年3月24日第二版。

　　[4] 参见刘小玄：《中国工业企业的所有制结构对效率差异的影响》，《经济研究》2000年第2期，第17页。

　　[5] 参见应飞虎：《我国西部环境问题研究》，《法学评论》2001年第3期。