面对金融危机的拷问：绿灯补贴重返SCM协议的理论与现实

【出处】《《WTO法与中国论坛》文集——中国法学会世界贸易组织法研究会年会论文集（八）》 2009年
【摘要】作为自由市场与政府管制的平衡器，绿灯补贴不仅具有经济上的合理性，也可加快多边贸易自由化的进程。但是，绿灯补贴规则在SCM协议中的失效打破了这一平衡，也在很大程度上剥夺了WTO成员采取补贴方式纠正“市场失灵”的可能性。金融危机下政府干预的必要性也向绿灯补贴规则的缺失提出了挑战，促使WTO成员重新审视绿灯补贴回归SCM协议的必要性。
【关键词】SCM协议；绿灯补贴；金融危机
【写作年份】2009年


【正文】

一、问题的提出

WTO《补贴与反补贴协议》（以下简称“SCM协议”）中补贴的分类被形象地比喻为“交通灯系统”，绿灯补贴对应其中的不可诉补贴。补贴的不同类别决定了其在SCM协议中的不同待遇，相对于红灯补贴的禁止性和黄灯补贴的可诉性，SCM协议允许WTO成员采取符合协议规定的研发补贴、落后地区补贴和环保补贴这三种绿灯补贴，绿灯补贴因此构成了政府补贴的“安全港”。

乌拉圭回合谈判中绿灯补贴的引入反映了各方对补贴作用的客观评估，也反映了各方在自由市场理念和政府管制理念间的妥协。然而，SCM协议中有关绿灯补贴的规定根据该协议第31条的规定仅有五年的有效期，其适用是否可以得到延长取决于SCM委员会在五年期限结束前的审议结果。1999年西雅图部长级会议的失败在很大程度上导致审议未能按期完成，SCM协议中的绿灯补贴因此转变为黄灯补贴而受制于SCM协议所规定的多边补贴纪律和单边反补贴行动。绿灯补贴的失效打破了乌拉圭回合补贴与反补贴规则谈判中各方通过妥协所达成的利益平衡。

不仅如此，2008年美国次贷危机引发的全球性金融危机也促使人们对绿灯补贴重返SCM协议的必要性进行深入评估。金融危机对实体经济的重创让美国在坚持一个世纪的自由市场经济理念后，不得不向金融业和汽车制造业伸出援手，政府援助成了救市的主要手段。迄今为止，美国政府已将最大的保险公司AIG、最大的两个按揭商房利美和房地美以及最大的汽车制造商通用汽车收归国有。 美国利用资本注入的方式拯救汽车业等实体经济是无奈之举，但这一行动却很难在现有SCM协议中找到合理的依据。也正因为如此，欧盟等国一直关注美方的援助方案，考察它是否符合SCM协议等国际贸易协定的规定。

SCM协议实现了对一般情况下对贸易有扭曲作用的补贴的限制，但却忽视了自由市场失控情况下政府干预的特殊性。本文的主要目的在于透过金融危机分析绿灯补贴在SCM协议中存在的理论和现实基础，并探讨绿灯补贴在多哈回合谈判中的前景。

二。绿灯补贴存在的理论基础

是否在国际贸易范围内规范补贴行为，取决于补贴行为会对国际贸易造成何种影响。美国学者于二十世纪七、八十年代在补贴的经济影响问题上进行了集中而深入的探讨，这些讨论为绿灯补贴在SCM协议中的确立奠定了有力的理论基础。

（1）补贴在经济效率上的合理性分析

基于传统的国际贸易理论，补贴会改变市场主体（生产者或消费者）的生产或消费决定，使生产要素更多地集中在受补贴产品的生产上，而不是由市场来决定生产要素的有效配置，这种人为的干预相对于市场的力量来说是低效的，这种低效的配置也减少了全球因比较优势所形成的规模化生产从国际贸易中所获得的利益，因此减少了全球经济福利。这种基于传统的国际贸易理论主张对补贴行为进行规范的观点被称为“效率理论”（Efficiency Rationales）。

效率理论基于传统国际贸易理论对补贴行为所进行的评价受到了诸多经济学家和法学家的质疑和反对，其主要缺陷在于忽略了经济行为的外部性问题。 如果政府不对产品的正外部性加以补偿的话，市场均衡只能发生于体现私人价值的需求曲线和体现私人成本的供给曲线相交之时，而产品的社会价值无法在市场均衡价格中得以充分反映，市场生产的数量小于私人价值和外部利益所决定的社会最适量，均衡并没有使整个社会的总利益最大化，这样的市场均衡并不是最有效率的。为使市场均衡向社会的总利益最大化方向移动，政府有必要对经济行为的正外部性进行补贴。

实际上，政府在研发活动、农业生产等方面所采取补贴行为优化了资源的有效配置。 而效率理论在禁止政府实施补贴行为的同时，也阻止了政府为提高经济福利而对“市场失灵”所进行的合理干预。

（2）补贴的贸易效应分析

从国际贸易的角度来看，出口国的补贴会对进口国会产生怎样的影响呢？这是进口国在是否采取反补贴税的决策中必须考虑的问题。在分析补贴对进口国的影响时，一般将补贴分为国内补贴和出口补贴两类，分类的标准是看补贴授予的是进口竞争产业还是出口竞争产业，两种补贴对于国内价格有着不同的影响。

A.国内补贴

图1代表A国的市场，S0代表国内供给，D0代表国内需求，产品的世界价格为P*。由于世界价格低于国内均衡价格，因此国内需求量Qd可以通过进口量Q0Qd和国内供给量OQ0之和得以满足。

如果A国政府决定对该产品的生产提供补贴，则国内供给就从S0下移至S1。如果假定A国是小国，在自由贸易的条件下，其国内产品的价格受制于国际市场价格而保持不变，那么，国内供给曲线的下移就导致了国内供给量增加了Q0Q1，而进口量相应地就减少了Q0Q1，而A国为此所付出的额外成本相当于abc区域内的面积。由此可见，国内补贴扩大了国内的产出量而缩减了进口量。

B.出口补贴

在出口补贴的激励下，生产者将部分或全部供给从国内市场转移至世界市场，从而导致国内价格的上升。同时，出口补贴所导致世界市场供给的增加又会导致世界价格的下降。

在两个国家进行贸易的情况下，世界价格为P*，一国的出口量ab刚好被另一国的进口所消化。在出口国为本国生产者提供出口补贴的情况下，本国生产者的一部分国内供给被吸引到出口市场上来，内国市场价格因此上升至Pd。世界市场供给的增加又使得世界价格降至Pf，外国市场的需求增加，刚好消化了补贴国扩大的出口量cd。

从出口补贴对于内国市场的影响来看，国内生产者的生产量因为补贴得以扩大，成为出口补贴的受益者，而国内消费者面临因供给从国内向出口的转移而被迫支付较高的价格。生产者的受益与消费者的损失相比较，补贴国为此所付出的代价是abcd区域内的面积。

从出口补贴对于外国市场的影响来看，外国市场的消费者受益于较低的世界价格，但生产者面临更低价格所带来的竞争，供给量减少，甚至可能退出市场。但将消费者受益与生产者损失相比较，进口国享受了相当于abcd区域面积的收益。为此，进口国也许应该向补贴国寄送致谢卡以表谢意。

上述的经济学分析告诉我们，当社会最优价格大于市场价格时，补贴可以补偿经济行为的正外部性，成为政府为提高经济福利而对“市场失灵”进行的合理干预。与此同时，有些补贴将竞争优势人为地赋予了出口商或进口竞争产业，贸易流动遭到扭曲，最终可能降低世界经济福利。但需要指出的是，补贴所造成的效率低下的成本是由补贴国来承担的，进口国是补贴的受益者。

对于补贴行为的经济效果分析，不仅有助于帮助政府确定补贴决策的目标和成本之间的平衡关系，而且还为多边贸易框架下规范补贴行为的目标和成本分析提供了理论基础。从这个意义上讲，在贸易层面下对补贴行为进行规范必须甄别对“市场失灵”进行合理干预的补贴和对贸易造成扭曲影响的补贴，补贴纪律中应该设定安全港－绿灯补贴以放行那些针对“市场失灵”进行合理干预的补贴。

三、多边贸易体制中绿灯补贴规则的演进与现状

（一）乌拉圭回合之前绿灯补贴规则的演进

在具体操作上采取何种标准对“好补贴”和“坏补贴”进行区分并据此进行法律规范，这一直是多边贸易框架下补贴与反补贴规则制定中最为艰巨的任务。

根据GATT1947的第6条和第16条的规定，一国政府所采取的部分补贴会对其他国家利益造成损害或损害威胁，因此，GATT1947允许缔约方针对这些补贴行为实施反补贴税， 并规定缔约方大会可以讨论限制这些补贴的可能性。但GATT1947并没有为“好补贴”和“坏补贴”之间确定一个划分标准。

GATT在1955年的修改中为“好补贴”和“坏补贴”的划分做了尝试，该修改最后成为GATT1947第16条的B节。B节针对出口补贴作了特别规定，认定一缔约方对任何产品的出口所给予的补贴，可能对其他进口和出口缔约方造成有害影响，可能对它们的正常商业利益造成不适当的干扰，并可阻碍本协定目标的实现。根据B节的规定，所有缔约方应寻求对初级产品的出口使用补贴，在1958年1月1日之前，缔约方应停止对非初级产品的出口提供补贴。 1960年的修改又为B节增加了关于出口补贴的列示清单。 因此，出口补贴进入GATT1947多边规范的“坏补贴”清单中，但就缔约方反补贴行动的对象而言，GATT并没有在“好补贴”和“坏补贴”作出明确的区分。

在多边贸易体制建立初期，高关税和补贴问题同时存在。但关税问题是贸易自由化最为直观的问题，解决方式也相对容易。因此，GATT1947及其后几个回合的谈判重点关注的是关税减让问题。但是当经过几个回合的谈判关税已经降到一个相当低的水平时，关税已无法作为保护本国产业的有效工具，缔约方开始将补贴视为一个实现其经济、社会、政治目标的有力武器，补贴对于贸易的影响也开始凸显。 OECD1990年的研究显示，1986年瑞典的工业补贴在GDP的比重高达7.4％，美国的工业补贴仅占其GDP的0.5%，其他OECD各国的补贴比重占到2%到3.5%不等。

日本、欧共体各国以及发展中国家所实施的工业补贴让美国日益感到对贸易扭曲性补贴进行限制的必要性。因此，对贸易扭曲性补贴进行限制补贴成为东京回合谈判所关注的议题。但对于大多数缔约方来说，除了出口补贴之外的国内补贴多是国内福利或发展政策的体现，对国内补贴进行国际层面的规范是对国内事务的干涉。这些缔约方认为，东京回合谈判应该实现对美国反补贴行为的限制，美国在反补贴调查中应该进行损害调查。美国则认为，约束补贴行为应和约束反补贴行为同时进行。

最后，东京回合《补贴与反补贴守则》采取了“双轨制”：单边制和多边制。根据单边制，缔约方可以单方面采取反补贴行动，但其行动要符合守则所规定的要件和程序，包括损害要件在内。至于何种补贴是“可以采取行动的补贴”，守则并没有给出定义。双轨制中的多边制为解决补贴问题提供了多边路径，主要目的在于减少具有贸易扭曲作用的补贴，即出口补贴。 由于东京回合补贴与反补贴守则并不要求所有缔约方接受，事实上仅有OECD国家和少数新兴发展中国家接受，因此该守则的作用有限。

东京回合谈判在“好补贴”和“坏补贴”的区分问题上的努力基本上是无力的。当时的GATT总干事（who？）在报告中强调了贸易扭曲性补贴的问题，但同时也意识到区分合理的政策性补贴与贸易保护性补贴的困难。美国曾于1975年提议采取“交通灯”的方式将补贴分为红灯（禁止性）补贴、黄灯（有条件）补贴和绿灯（允许的）补贴三类，但这一提案没有得到东京回合《补贴与反补贴守则》的采纳。 最后的守则在第1条第1段列举了补贴可以实现的诸多政策目标，但在区分“好补贴”和“坏补贴”问题上仍然是无所作为。

在半个世纪的多边贸易谈判中，美国作为多边贸易体制的领航者在推动自由贸易的同时，也在推行公平贸易这种概念。拿补贴来说，有些补贴被认为减损了关税减让的成果，我不补，你补，这就是不公平贸易。乌拉圭回合谈判中的克林顿政府将公平贸易解释为，在美国保持市场开放性的同时，按照对等原则，其贸易伙伴也要向美国开放市场，并主张采取一切可能的政策措施打开“关闭的”外国市场，让更多地美国产品无歧视地进入这些市场。克林顿政府还提出“平整运动场”口号（level the playground），在外国产品的进入美国市场过程中对外国政府的出口补贴和导致不公平竞争的产业政策实施报复。在美国的坚持下，限制补贴又成为乌拉圭回合谈判关注的焦点。

“贸易是否公平”的价值判断是以美国国内贸易立法和价值标准而定的，在这个问题上，欧洲、日本以及发展中国家有不同意见。日本工业的迅速崛起很大程度上依靠日本政府长期实行产业扶持政策，欧洲工业的快速成长也离不开政府长期实行补贴政策。最后，SCM协议中各方的妥协体现为对补贴行为和反补贴行为同时加以限制，在补贴的判断中加入专向性要件并引入绿灯补贴，而在反补贴行动中加入了损害要件的考查以及各种程序性要求。

（二）乌拉圭回合SCM协议中的补贴安全港－绿灯补贴

乌拉圭回合的《补贴与反补贴协定》（简称“SCM协议”）相对于东京回合守则最为重要的发展引入了专向性要件，成为判断一项补贴是否受制于多边补贴纪律和单边反补贴行动的标准。根据SCM协议第1条的规定，如果政府或任何公共机构提供了财政资助并因此授予了一项利益，就可认定补贴存在。符合SCM协议规定的补贴并不当然受到SCM规定的约束，只有根据第2条的规定具有专向性的补贴才可能受制于补贴纪律。专向性补贴指的是那些明确或实质上授予某些企业的补贴。

是不是所有专向性补贴都要受制于补贴纪律呢？SCM协议又将补贴分为三类：禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉补贴。根据SCM协议第四部分的规定，符合条件的专向性补贴属于不可诉补贴，不受多边补贴纪律和单边反补贴行动的约束。因此，SCM协议虽然采用专向性要件对好补贴和坏补贴进行了区分，但是同时又在专向性补贴中划出一处“安全港”－专向性的不可诉补贴，即绿灯补贴。

事实上，在乌拉圭回合关于补贴与反补贴规则的谈判中，美国一直坚持要将不可诉补贴限制在一个最小的范围内。美国担心，不可诉补贴类别的设置会导致规避行为，即各缔约方会以不可诉补贴的名义实施对贸易有扭曲性影响的补贴项目。 但是在其他缔约方先后提交的可以作为不可诉补贴的项目清单中，政府提供的环保援助、研发援助、落后地区援助、结构性调整补贴、工人失业保险和调整援助等项目都包括在内。 对于这些缔约方来说，具有补偿经济活动正外部性作用的补贴不应该受到多边贸易规则的限制。

1.SCM协议中的绿灯补贴种类

根据SCM协议第8条的规定，不可诉补贴包括两类：一类是非专向性补贴 ；另一类是专向性不可诉补贴，即绿灯补贴。简单说来，绿灯补贴包括研究补贴、地区发展补贴和环保补贴。SCM协议第8条详细规定了成为这类补贴的条件和标准，但是这些条款从来没有被适用过。

（1）研究补贴

SCM协议8.2（a）在三个方面对研究补贴进行了界定：

首先，研究补贴针对的是公司进行的研究活动，或者公司通过合同的方式委托高等教育机构或研究机构所进行的研究活动。

其次，研究补贴的补偿水平不应超过工业研究成本的75%或竞争前开发活动成本的50%。SCM协议在脚注中对“工业研究”和“竞争前开发活动”进行了定义。 “工业研究”一词旨在发现新知识的有计划探求或关键性调查，其目的在于此类知识可适用于开发新产品、新工艺或新的服务，或对现有产品、工艺或服务进行重大改进。“竞争前开发活动”一词指将工业研究结果转化为新的、改型的或改进的产品、工艺或服务的计划、蓝图或设计，无论是否旨用于销售或适用，包括创造不能用于商业用途的第一个原型。还可以包括对产品、工艺或服务的备选方案、最初展示或试验项目的概念表述和设计，只要这些相同的项目不能转化为或用于工业应用或商业开发。不包括对现有产品、生产线、制造工艺、服务及其他正在进行的操作的常规或定期更改，尽管这些更改也可能代表者革新。通过对“工业研究”和“竞争前开发活动”的限定，将那些与生产过程直接联系的补贴排除在研究补贴的适用范围之外。

最后，研究补贴的补偿范围仅限于：人事成本（研究活动中专门雇佣的研究人员、技术人员和其他辅助人员）；专门和永久（在商业基础上处理时除外）用于研究活动的仪器、设备、土地和建筑物的成本；专门用于研究活动的咨询和相当服务的费用，包括外购研究成果、技术知识、专利等费用；因研究活动而直接发生的额外间接成本；因研究活动而直接发生的其他日常费用（如材料、供应品和同类物品的费用）。

SCM协议虽然接受研究补贴作为不可诉补贴的一种，但是仍然在研究补贴的适用范围、补偿水平、补偿范围上进行了一定的限制。这是乌拉圭回合谈判中支持采取研究补贴的欧共体、加拿大、瑞士、日本和北欧等国与美国妥协的结果，因为当时的美国担心允许实施研发补贴将人为地扩大生产、造成贸易扭曲。

（2）地区发展补贴

SCM协议8.2（b）对落后地区补贴进行了限定。

首先，WTO成员对其领土内落后地区的补贴应该遵循地区发展的总体框架，而且在符合条件的地区内补贴的分配不具有专向性。“地区发展的总体框架”指地区补贴计划是内部一致和普遍适用的地区发展政策的一部分，且地区发展补贴不给予对地区发展没有或实际上没有影响的孤立地点。

其次，每一落后地区必须是一个明确界定的毗连地理区域，具有可确定的经济或行政特征。而且应该依据中性和客观的标准确定落后地区，以表明该地区的困难不是因临时情况产生的。“中性和客观的标准”指不优惠某些地区的标准，不仅是适合与在地区发展政策框架内消除或减少地区差异。地区补贴计划应包括对每一补贴项目给予援助数量的最高限额，此类限额必须根据受援地区的不同发展水平而有所差别，且必须以投资成本或创造就业成本进行表述。此类标准在设计中应包括对经济发展的测算，并考虑考虑下列至少一个因素 ：（1）人均收入或人均家庭收入二者取其一，或人均国内生产总值，均不得高于有关地区平均水平的85%；（2）失业率必须至少相当于有关地区平均水平的110%。此类标准必须在法律、法规或其他官方文件中明确说明，以便能够进行核实。

SCM协议将地区发展补贴引入不可诉补贴主要源于欧盟、加拿大、瑞士、印度、日本和北欧各国的坚持。（NH，904）美国则认为，地区发展补贴授予了企业无法从市场中得到的优惠，这些补贴给予产品的价格优势会对进口国的国内产业造成损害。SCM协议对地区发展补贴所设定的诸多限制又是乌拉圭谈判妥协的另一个表现。

（3）环保调整补贴（符合新环境要求的设施调整补贴）

根据SCM协议8.2（b）的规定，如果一WTO成员的法律、法规所实行的新的环境要求对公司产生了更多的约束和财政负担，那么该成员为促进公司现有设施符合新的环境要求而提供的补贴属于不可诉补贴的范畴。这类补贴还应满足一系列条件：一次性的临时措施；限于适应所需费用的20%；不包括替代和实施受援投资的费用，这些费用应全部由公司负担；与公司计划减少废弃物和污染有直接联系且成比例，不包括任何可实现的对制造成本的节省；能够适应新设备和/或生产工艺的公司均可获得。

值得一提的是，环保调整补贴的主要支持者是欧共体，欧共体的提案在乌拉圭回合谈判中并没有得到缔约方的广泛支持（NH，907，脚注564），这也是邓克尔文本中的不可诉补贴仅涵盖研究补贴和地区发展补贴两项的原因。然而，在SCM协议谈判即将完成的最后阶段，由于墨西哥持续不懈的努力才促使该类补贴被归入不可诉补贴之中。

2.涉及绿灯补贴的通知义务和审议程序

尽管不可诉补贴可以不受SCM协议的规范，但是WTO成员仍然可以针对名义绿灯补贴与SCM协议的相符性启动相关程序。与绿灯补贴相关的程序要求包括以下几个方面：

（1）通知义务。WTO成员如采取上述补贴计划，应在实施之前通知补贴与反补贴委员会，以便其他成员能够评估该计划符合有关条款所规定的条件和标准。通知之后，采取上述补贴计划的WTO成员每年度还要提供关于补贴计划的更新、修改等信息。

（2）秘书处审议。如有成员请求，秘书处应对通知所涉及的补贴计划进行审议。必要时，还可要求提供补贴的成员提供审议所涉补贴计划的额外信息。审议结果应报告给补贴与反补贴委员会。如有请求，委员会应就秘书处的结果进行审议，以确定相关条件和标准是否得到满足。

（3）仲裁。如有成员请求，委员会的审议决定应经过有约束力的仲裁。仲裁程序适用DSU的有关规定。

（4）磋商和授权补救。尽管补贴计划符合专向性不可诉补贴的标准，但如果一成员有理由认为该计划已对其国内产业造成诸如难以补救的损害等严重不利影响，该成员可请求与提供补贴的成员进行磋商。磋商不成，提出磋商请求的成员可将该事项提交委员会，由委员会审议相关事实和证据。如委员会确定存在此类影响，可建议提供补贴的成员修改该计划以消除影响。如建议未在6个月内得到遵守，委员会应授权提出请求的成员采取与确定存在的不利影响的程度和性质相当的反措施。

世界贸易组织协议生效后，上述有关补贴的通知和审议程序又得到了进一步细化。SCM委员会先后就采纳了与不可诉补贴通知程序和更新程序相关的格式要求，通过了SCM第8.5条的仲裁程序，并批准了经由WTO成员提名的18个仲裁员人选。

3.灯补贴规则的适用

尽管SCM协议以及SCM委员会就绿灯补贴的适用条件以及相关程序进行了详细的规定，但绿灯补贴在实践中的适用性一直非常有限。自从SCM协议生效后，尚没有WTO成员向SCM委员通知自己实施绿灯补贴的种类和期限，也没有就其他成员实施的补贴项目是否符合SCM协议第8条的规定而启动第9条程序。在国内反补贴调查中，意大利政府和欧共体曾在美国针对从意大利和土耳其进口的面条所实施的反补贴调查中以地区发展补贴作为抗辩，但美国商务部裁定，争议补贴的提供不符合SCM8.2（b）所要求的中性且客观的标准。 普遍认为，绿灯补贴的实施难度来源于SCM协议对该种补贴所设定的较高水平的适用条件以及复杂的通知和审议程序要求，这些规则的存在很难在实践中为WTO成员有效实施其发展政策开“绿灯”。

至于绿灯补贴在未来的适用性问题，SCM协议第31条和西雅图会议的失败为之画上了句号。虽然SCM协议的第8条和第9条就绿灯补贴进行了实体和程序的规定，但这些规定根据SCM协议第31条仅是临时适用。所谓“临时适用”，是指第8条和第9条的规定自《WTO协定》生效之日起适用5年。是否延长这些条款的适用，要由补贴与反补贴委员会在不迟于5年期限结束前180天审议这些规定的运用情况，根据审议结果做出延长、按当时起草的形式延长或按修改后的形式延长的决定。针对绿灯补贴规则的重审行动从1999年开始启动，重审的过程中WTO成员认识到，有关绿灯补贴的现有规定无法反映WTO成员在补贴问题上的特别利益和情况，而且存在规则实施上的困难。但是，WTO成员们还是很难在维持还是修改第8条和第9条达成任何协议，直到审议后期，西雅图部长级会议失败后WTO弥漫的悲观的政治氛围让WTO成员无法集中精力审议绿灯补贴规则，SCM协议第31条所涉审议工作最终没有按时完成。 由此，SCM协议中原有的绿灯补贴开始归于可诉补贴的范畴而受制于SCM协议所规定的多边补贴纪律和单边反补贴行动。

绿灯补贴规则的失效不仅打破了乌拉圭回合在补贴和反补贴谈判中通过妥协所建立的各方利益平衡，而且在很大程度上剥夺了WTO成员采取补贴方式纠正“市场失灵”的可能性。绿灯补贴能否回归SCM协定取决于WTO成员未来对相关条款的审议情况。

四、多哈回合关于绿灯补贴重返SCM协议的谈判与金融危机的拷问

在金融危机之前的多哈回合谈判中，WTO成员所提出的与SCM协议相关的提案主要集中在两个问题上，一是如何针对贸易扭曲补贴施加严格的纪律，二是如何保障WTO成员以补贴方式实现国内政策目标的灵活性。

多哈回合谈判中，美国曾两次提案建议扩大禁止性补贴的范围。 在美国看来，除了出口补贴和进口替代补贴之外，包括补偿营业损失、免除政府债权、向资不抵债的企业借贷和股权投资以及其他在市场上无法获得的融资利益（针对专利使用费的融资）在内的五种补贴也应被列入禁止性补贴的范畴。 当时的美国贸易代表声称，在全球经济日益发展的今天，外国政府补贴为企业提供了突出的不公平竞争优势，因此，WTO在工业补贴方面应该采取更为严厉的措施。 美国扩大禁止性补贴范围的建议秉承了其一贯坚持的自由市场经济理念。但是，如果根据美国提议的禁止性补贴范围来分析其金融危机背景下的救市行为就会发现，向通用汽车等濒临破产的企业进行股权投资恰恰属于其所提议的新禁止性补贴中的一种。

与美国扩大禁止性补贴的倾向不同，以委内瑞拉和古巴为代表的发展中国家则建议在SCM协议中再次纳入“不可诉补贴”，恢复和改善绿灯补贴规则的效力，以保障WTO成员以补贴方式实现国内政策目标的灵活性。委内瑞拉的提案主要基于多哈第四次部长级会议部长提案第10.2段的要求，该段承认WTO成员会基于区域发展、技术研发、生产方式多样化、促进对环境有利生产方式的发展和实施等合理发展目标而采取相关的措施，该段主张WTO成员应该针对这些措施的合理性进行考察。 委内瑞拉和古巴在随后的提案中，针对绿灯补贴的回归提出了具体的建议。 但是，由于委内瑞拉和古巴的具体提案都是从SCM协议原有的绿灯补贴规则出发，而原有规则的适用条件比较严格，实施难度很大，因此，提案在得到关注的同时也遭到了质疑。 尽管一些WTO成员在绿灯补贴回归SCM协议问题上做出了很大的努力，但是针对这一问题的讨论仍然被农产品补贴、服务贸易自由化和非农产品市场准入等问题的激烈辩论所淹没。

如前所论，绿灯补贴可以被WTO成员用来纠正在研发活动、落后地区发展和环境保护问题上的“市场失灵”，具有其经济上的合理性，为WTO成员处理“市场失灵”问题保留必要的政策空间。而金融危机的出现，又让人们认识到SCM补贴规则在应对其他“市场失灵”问题上的捉襟见肘。美国联邦政府通过资本注入入主“新通用”的作法构成SCM协议第1条所指的“政府援助”，而通用汽车在行将破产清算之际被收归国有，取得了无法从市场上取得的利益。美国的作法虽事出无奈，却很难摆脱来自于SCM协议严格规定的制约。

在以往的多边贸易谈判中，美国一直坚持自由市场经济理念反对使用包括补贴在内的目的性产业政策，美国的理念得到了八、九十年代传统经济学家的支持。因此，SCM协议的最终文本在很大程度上体现了“市场准入利益”和“竞争关系维护”等自由市场经济理念，绿灯补贴作为补贴安全港的范围和效力受到很大的限制。

在此次金融危机之前，已有经济学家在产业政策上的理论和实证研究显示，补贴对社会经济影响非常复杂。 这些研究认为，在很多情况下有针对性的产业政策对于一个社会的经济发展是不可缺少的。金融危机的出现让自由经济理念的拥护者不得不承认政府干预在经济危机中不可取代的地位。

从这个意义上说，绿灯补贴的范围不仅应涵盖传统的研发补贴、落后地区补贴和环保补贴，还应该对经济危机中的补贴例外规则有所涉及。欧共体条约在国家援助上的规定提供了一个有价值的参考，该条约第87条第3款b项确认：为推动具有欧共体整体利益的重要规划或者为消除成员国经济生活中的严重混乱而提供的国家援助…可被认为与共同市场不相抵触。 根据欧盟法院的解释，“成员国经济生活中的严重混乱”指的就是影响整个成员国的经济危机。 欧共体条约第87条第3款b项曾在20世纪70年代石油危机中得以适用，当时的石油危机造成了供求严重下降、投资减少和失业率增加。

金融危机对实体经济的致命性影响，让我们重新审视政府干预在治愈市场失灵中的不可取代的作用，也让我们看到缺乏补贴安全港的SCM协议规则与社会现实之间的差距。例外规则一向被视为“贸易自由化进程中的润滑剂”，为WTO成员保留一定的政策空间会促使其在更广泛的范围内形成贸易自由化的合意。绿灯补贴也一样，如果WTO成员保有在一个私有化的市场中通过补贴的方式实现某种政策目标的权利，他们会愿意在更大范围内实现生产要素的市场化。

虽然美国在多哈回合SCM协议谈判中尚未有任何新的动向，但不可否认的是，金融危机为绿灯补贴重返SCM协议提供了难得的时机。

五、结语

作为自由市场与政府管制的平衡器，绿灯补贴不仅具有经济上的合理性，也可加快多边贸易自由化的进程。但是，绿灯补贴规则在SCM协议中的失效打破了这一平衡，金融危机下政府干预的必要性也向绿灯补贴规则的缺失提出了挑战。

需要注意的是，美国并非金融危机的唯一受害国，欧盟、加拿大和中国都在考虑援助汽车业，美国通过股权注资拯救通用的作法很可能引发“补贴大战”。如果财政援助成为全球性金融危机中各国救助实体经济的主要手段，如果这种抛开SCM协议的现有规定拯救实体经济的作法成为主流，那么WTO的地位和作用势必会被削弱和动摇。本文无意主张放弃自由市场经济理念而重返政府管制，而是强调SCM协议中绿灯补贴规则在维持自由市场和政府干预之间稳定平衡上的意义。

在绿灯补贴回归SCM协议问题上，中国应该采取何种立场和态度并非本文研究的重点。但不可否认，立足中国国情，探讨中国在绿灯补贴问题上的政策选择是非常必要的。




【作者简介】
吕晓杰，单位为清华大学法学院。