经济法程序问题初探

摘要：经济法中的程序问题一直是研究者们容易忽视的问题，以程序正义理论来观察中国经济法的有关问题，是一条新的研究路径。经济法程序应当具备民主、效率、权力制衡等基本价值。完善中国经济法的程序规范，应当是我们立法的重心问题。
关键词：经济法；程序；正义；效率

一、问题的提出从广义上讲，“程序”通常是指“按时间先后或依次安排的工作步骤”。
　　①法学界对法律程序的通常理解是：法律程序即诉讼程序，如《中国大百科全书·法学》中认为“凡规定实体法有关诉讼手段的法律为程序法，又称诉讼法”。②国内不少教科书对法律程序也作此理解，国外法学界亦有此观点，如《牛津法律大辞典》在程序法的条目中写到：“程序法，其广义解释，是同实体法相对，而大概与诉讼程序法相同……在狭义和更严格意义上，程序法只是诉讼程序的一部分。”③笔者认为，这种将法律程序等同诉讼程序的理解是狭隘的。毫无疑问，诉讼程序是法律程序最主要，也是最有代表性的部分，但从广义上讲，实体法的程序性规范也是法律程序的重要组成部分。在此文中，笔者拟就经济法中的程序问题作一初步探讨。什么是法律程序（在此文中法律程序仅视为实体法中的程序规范），让我们先对法律程序的特征作一番审视：

首先，法律程序是针对特定的行为而作要求的，任何法律均以人们的外在行为作为直接对象。这里的“人们”既包括自然人、法人，也包括国家及国家机关。这里的“特定行为”就是法律行为，法律行为是人们实现法定权利和义务的基础。④任何法律行为，法律均为其设立程序使其实施能依法律的宗旨和目的进行。

其次，法律程序是由时间要求和空间要求构成的。换言之，法律程序以法定时间和法定空间方式作为基本要素。⑤法定时间要素包括时序和时限。时序是法律行为的先后顺序，时限是法律行为所占时间的长短。法定空间方式包括两个方面：一是空间关系，即行为主体及其行为的确定性以及相关性，比如《中华人民共和国中国人民银行法》规定，货币政策只能由中国人民银行制定和执行，这是确定性；该法还规定，中国人民银行独立执行货币政策，不受地方政府、各级政府部门的干涉，则表明各主体在空间上的相关性。二是行为方式，即法律行为采取何种表现形式的问题。

再次，法律程序有确定的法律效力。法律程序是法定的，不像风俗惯例、道德习惯和宗教仪式那样有较强的任意性。法律程序作为一种行为模式是被反复适用的，一旦被法律予以明确规定，应视之为与实体法中其它非程序规范一样具有同等约束力。

综上所述，可以将法律程序概括为“人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间和空间上步骤和方式。”⑥有必要再明确一点：法律程序对权利行为更为重要，我们或许能发现，纯粹的义务在实行（履行）过程中一般很少有程序方面的要求。一方面会因为义务的规定本身就包含了程序方面的要求；另一方面也因为大多数义务以不作为的形式规定。因此可以说，法律程序主要是针对权利行为的。权利行为有一般权利行为和权力行为之分，无论哪一种，法律程序对它们都是十分重要的。对于一般权利行为来说，法律程序既是行为模式、步骤和方式，又是权利实现的合法方式或必要条件。对于权力行为而言，法律程序既是行为模式、步骤和方式，又是权力约束的重要机制。

法律程序对于经济法同样重要，经济法的产生源于政府对“市场失灵”的补救，市场机制难以自给自足，为政府对社会经济的干预提供了理由和依据。而“一切有权力的人都容易滥用权力。有权力的人们使用权力一直到是有界限的地方才休止”。⑦实践证明，政府经济管理权力的过渡膨胀对社会经济的破坏力比市场失灵更加严重。经济法开始面临一个如何控制政府经济权力的问题：“赋权”与“控权”这一对看似相悖的矛盾，要在经济法中找到和谐相处的位置。这就意味着经济法既要对政府经济权力予以确认，又要对该权力的行使设置科学的方式和合理的界限。法定权利和权力的实现都是以法律行为作媒介的，政府经济权力的行使体现为政府经济行为，政府经济行为是政府经济权力的具体运用，要使政府经济权力有一个边界，为政府经济行为设置合理的法律程序是一个不容忽视的问题，这也是经济法合乎法治化要求的体现。在此，根据上述法律程序的内涵，笔者将经济法程序界定为政府经济行为必须遵循或履行的法定的时间和空间上的步骤和方式。

二、经济法程序研究的理论基础：程序正义论

自古至今，法学家们极力推崇法律所追求的最大价值是正义。从亚里士多德以来，人们普遍认为，通过一定过程实现了怎样的结果才是正义理论的核心问题，只要结果正确，无论过程、方法或程序怎样都无所谓。这种正义可称为“实体的正义”或“实质的正义”（substantivejustice），我们总是很容易无意识地接受这种观点的影响。⑧在此，人们进行法律行为所遵循的步骤和方式被忽略了。然而，程序的不同从而引起结果的重大变化情况，也是我们生活中的常识，因此，就有了对法律程序的正义性进行考察的论点，可称之为“程序的正义”（proceduraljustice）。美国学者罗尔斯对程序正义作了系统论述。他把程序的正义分为三种：第一种称为“纯粹的程序正义”，在纯粹正义的场合，一切取决于程序要件的满足，不存在结果正当与否的任何标准。其典型事例为赌博，只要游戏规则不偏向任一赌徒且被严格遵守，无论何种结果均被认为是符合正义的。第二种称为“完善的正义”，即虽然存在关于结果正当与否的独立标准，但是程序总是导致正当的结果。其典型事例为平分蛋糕问题，只要将程序设定为切蛋糕的人最后领取自己应得的一块，结果就必然是公正的。第三种称为“不完善的正义”，程序不一定每次都导致正当的结果，程序之外的标准便具有较重要的意义。其典型事例为刑事审判，无论程序如何完备，也不能避免冤假错案。在罗尔斯看来，如何设计一个社会的基本结果，从而对基本权利和义务作出合理的分配，是正义的主要内容。这就要以纯粹程序正义观念来设计社会结果，使之能够“无论什么结果都是正义的”。因为纯粹的程序正义的最大优点在于：在满足正义的要求时，它不再需要追溯无数的特殊环境和个人不断变化着的相对地位，从而避免了由这类细节引起的复杂原则问题。⑨罗尔斯的贡献或许不仅仅是对程序正义论的系统论述，因为个人观点总难免有失误和疏漏，但程序正义论一个最伟大的意义在于打破了程序工具主义的观念，将人们的视野吸引到法的正当过程上来。结果有效性不能作为法律程序的唯一价值，法律程序有其独立的正义标准，而对于经济法而言，法律程序更是有其特殊意义。

第一，从西方政府职能的转变过程来看，在自由资本主义时期，“管理越少的政府就是越好的政府”，对政府经济权力的制约主要靠实体法的限制，而市场自身的缺陷需要由政府对之进行协调和引导，使得现代社会不得不在实体法上赋予政府强大的经济权力。这种强大的经济权力通过形形色色的政府经济行为来落实，使得我们必须对这些以经济权力为依托的政府经济行为设置程序以约束政府的经济权力。“程序的控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力”。⑩这在政府有着特殊重要地位的中国也不例外。通过经济法程序对政府经济行为事前与事中的控制和约束，促进政府经济行为的效率，防止政府经济权力的滥用，这是经济法法治化进程的必然要求。

第二，经济法是一种具有“回应性”特征的法。 法作为上层建筑必然反映经济基础的要求，而经济法更是与一国的经济发展和国家政策紧密相联，这种紧密度是其它法律部门无法比拟的，因此，经济法才具有比其它法律部门更强的“不确定性”和真实性，经济现实变动不定，引起经济法实体内容不同程度的“震动”。尤其是在我国，地区间的差异和转型时期经济现实的混乱更是使经济法无所适从，而经济法程序对此所起的作用恰似一条“防震带”，程序不会由于经济法实体内容的“回应性”而丧失作用的基础。因为经济法程序并不涉及变动不定的经济现实，从而为实体内容的变化留下空间，同时程序又可以使这种变化按照一种受到控制的有序的方式和步骤进行，程序的作用是使经济法实体内容在变动中保持秩序。如果我们希求的现实状况是有制约的权力，有保障的自由，有组织的民主，我们就必须将经济法程序的正当化作为经济法的基石，这或许也能为经济法生存的正当化提供依据。

三、经济法程序的价值

程序正义论为经济法程序的研究提供了基础理论，对经济法程序的关注是因为法律程序具有非工具性价值。而经济法程序作为法律程序的一种，还应当有其独特的价值。

1.经济法程序的民主价值

政府经济权力的行使，目的在于对社会经济进行总体的调节。由于政府有其自身的利益倾向，容易导致滥用权力而阻碍经济的发展。因此经济法在理性化发展的过程中，出现了由“国家本位”向“社会本位”转变的倾向，经济法成为以社会公共利益为价值取向的确认和规范政府经济行为之法。而“社会公共利益”只是一种理论的抽象，其最终要落实到各个经济主体，而各经济主体能否对关系到自身利益的政府经济行为有发言权，经济法程序的民主性就是一个值得关注的问题。经济法律程序的民主性的最重大表现就是相关利益主体的参与权，民主的法律程序使他们的尊严和利益得到保障。美国学者萨默斯曾指出，参与（participation）意味着公民能够自主地主宰自己的命运。“在现代民主社会中，大部分公民宁愿自行管理自己的事务，也不愿意别人主宰自己的命运，哪怕别人做得要比自己更好……” 对于经济法程序来说，参与可以因为参与的过程本身而被认为是一种价值。 某些经济政策难以获得普遍执行，其原因或许并不仅仅在于经济政策的合理性缺陷，而更可能是因为相关的利益主体未能参与其中而漠视了它的存在。任何经济个体都渴望在与自己的命运息息相关的经济生活中听到自己的声音，所以经济法程序的民主性至关重要。

2.经济法程序的效率价值

如前所述经济法是一种具有回应性特征的法，其实体内容往往有较大的不确定性。尤其是随着社会经济的发展，经济现实难以按可预见的轨迹发展，无怪乎美国联邦储备委员会主席格林斯潘先生要发出惊呼：经济已不再像经济学家们所预计的那样发展啦！人的有限理性不仅使我们在许多经济问题前束手无策，还使我们对变幻莫测的未来感到无能为力，这使得经济法的实体内容难以反映经济规律，难以达到经济学上所要求的“效率”的状态。而经济法程序保障了经济个体的参与权利，将那些难以解决的实体问题转化为程序问题，通过将经济个体吸纳到公正而富有理性的程序中进行对话、沟通和妥协等方式，既可以有效地避免因实体内容难以把握而可能导致的社会不满，又可以使实体结果获得广泛接受而容易落实，从而达到另一种“效率”状态。例如，公用事业的定价问题往往是有着聪明头脑的经济学家和缜密思维的法学家们难以解答的难题，经济法若能为相关主体（政府、经营者、消费者等）提供对话的程序，如设立听证程序等，这种定价结果就必然被广泛接受而得以实施。

3.经济法程序的权力制衡价值

现代社会对法律程序的关注很大程度上缘于制约权力的需要。而权力制约的一种重要途径是多种权力之间的交叉与制衡，经济法程序以约束经济权力为核心内容，为经济权力的行使设置法定空间方式，即确定经济权力相关主体的相关性。我们一般将经济法主体简单分为调控主体与受控主体。保障受控主体的参与权体现了经济法程序的民主价值，而确定各调控主体之间的相互制衡状态和规则则体现经济法程序的权力制衡价值。这一价值可以从经济法调控主体的广泛性上体现出来。政府行政机关无疑是重要的经济法主体，承担着广泛的社会经济调控功能。行政机关是国家经济权力介入经济最早的单一调控主体，但随着国家经济调控行为理性发展，调控主体出现多元化趋势。首先是独立的经济管制机关的出现。例如在美国，独立的经济管制机关在经济调控中起到了巨大作用，其重要性不在内阁部之下。美国的独立经济管制机构通常称为委员会，负责管理各类经济事务，由于其拥有一些不同于行政机构的特点，如拥有准立法权与准司法权，不实行首长负责制而实行委员会负责制等，常被人称之为“政府第四部门”。而美国法律也恰恰在许多方面为这类机构的权力设置了不同于内阁部的程序。如委员会不需要向总统报告工作，任期相对固定，且长于总统，最长的为14年，只有美国联邦储备委员会这样一个与经济生活关系特殊紧密的机构才拥有如此长的任期。其目的无非是使这类经济管制机构独立于政府体系，作为相互制衡的力量，以程序上的制衡来获得经济政策的“非政治性”。其次是社团的勃兴为政府经济权力带来另一制衡力量。社团在经济法中的地位是特殊的，它既是受控主体与政府部门对话的纽带，又是政府对经济进行调控必须借助的力量。一方面，它是调控主体，对其成员进行自律性管理；另一方面，它又是受控主体，受到政府的管制。政府对它的态度在扶持和排斥之间游移不定，这种扶持与排斥表明，社团是对政府经济权力的有力约束，经济法程序的权力制衡价值就要求经济法将这些主体均纳入规范范围，确定它们各自的独立地位，设置它们权力运作的步骤和方式，保障各主体之间沟通和对话的途径。




四、关于完善经济法程序的思考

公正、合理的程序是经济法现代化的必然要求，它一方面可以限制政府经济权力的恣意与专断，塑造经济法的稳定性和完整性，另一方面给经济法的实体内容以更大的可塑性和适应性。但我国向来有重实体、轻程序的传统观念，导致我国经济法中的程序规范数量过少，质量不高而难以发挥其应有的功能。

首先，经济法程序规范独立性不高，立法层次低。在我国人大立法中的经济法数量很多，但这些经济法中实体性规范多，而程序规范数量少，且处于附属地位，以《中国人民银行法》为例，中国人民银行是我国的中央银行，制定和执行货币政策是中央银行的首要任务，在货币政策的制定中，货币政策委员会的作用是至关重要的，而我国的《中国人民银行法》却只规定：“中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序由国务院规定，报全国人大常委会备案”。中央银行制定的货币政策对于一国经济的影响至关重大，也正因如此，中央银行应该具有相对独立于政府的地位，因为政府的决策容易受到领导人个人观点的影响，政府追求政治利益的趋向会不同程度地影响货币政策的合理性。将货币委员会的工作置于政府的管制之下，即使最终的实施结果并非不理想，但也会因为缺乏相对确定的程序保障，而导致货币政策受到政府利益的影响而处于不稳定的危险状况中，而货币政策恰恰需要在长期的执行过程中发挥其作用，朝令夕改会引起经济的剧烈震动而难以发展。

其次，经济法程序规范内容不明确，导致程序形同虚设。法律程序必须明确具体，否则就不能得到良好执行，但我国经济法中的许多程序规范往往只提出要求，至于如何落实就无下文了。如我国《价格法》规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”但该法没有规定调查和听取意见应采取何种途径和方式，“消费者、经营者和有关方面”以何种渠道提供自己的意见等。没有了程序保障，政府定价行为往往只是政府价格部门的一意孤行，而政府定价的商品和服务往往是与人们生活紧密相关的稀缺商品、公用服务和商品等，价格得不到普遍认可，消费者产生抵制情绪，而经营者也难以发展业务。

再次，某些经济法程序规范设计得不科学、不合理。例如对于“欺骗性质量标示”这种不正当竞争行为，《反不正当竞争法》规定由工商行政管理部门查处，而质量监督部门可按《产品质量法》查处，行业主管部门还可按本行业有关法规、规章查处，程序设置相互交叉，各自为政，相互推诿或扯皮在所难免，严重影响了实体内容的执行和落实。

为健全和完善我国经济法程序规范，尚有许多工作要做。笔者主要从形式和内容两个方面简单谈谈自己的看法。

第一，关于形式方面。面对经济生活的复杂性，政府经济行为的种类多种多样，按其所产生的法律效果的内容，可以分为以下具体的形式，这种分类直接与经济法上的宏观调控行为和市场规制行为的常规分类相关，可以分为直接强制行为和间接调控行为，具体而言，又有制定规范性文件的行为；监督检查行为；激励行为；许可行为；指导行为；预测行为等等 .由于这些政府经济行为各有不同之处，有市场规制行为，也有宏观调控行为；有权力行为，也有非权力行为，因此在形式上难以疏理出一个整齐划一的普适性程序，而应在各种单行法中分别规定，使程序规范与实体规范在内容上相互配合，功能上彼此制约，形成综合系统的调整效应。

第二，关于内容方面，首先，要加强保护受控主体合法权益的程序立法。我国经济体制改革是一种政府主导型的变革，反映在法律上是经济法对政府权力的行使倍加关注，而对受控主体的参与权和对话权没有保障。在完善经济法程序规范的过程中，应该更多地关注程序的民主性，确保从政府经济权力的启动到受控主体对结果的接受的整个过程，都有法律程序的保障。其次，政府部门内部经济权力行使机构之间的相互分工制衡与合作也应是经济法程序规范关注的内容。因为我国政府权力广泛而细密，经济职能管理部门以行政机关的身份存在，没有自身的独立地位，受制于政府。而从政府内部来看，各机构的相对独立，又使它们过多关注部门利益和行业利益，相互排斥或牵扯，相关工作效率低下。经济法程序规范应充分发挥制约功能，在程序设计中，既要明确各调控主体的地位和权限划分，又要处理好它们之间的关系，预设一个合理分权，相互衔接，相互制衡的程序机制。

注释：

①《辞海》（编印本），上海辞书出版社1980年版，第1752页。

②《中国大百科全书·法学》，大百科全书出版社1984年版，第80页。

③《牛律法律大辞典》（中文版），光明日报出版社1989年版，第725页。

④马克思说：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的。”《马克思恩格斯选集》（第1卷），第16页。

⑤⑥孙笑侠：《法律程序剖析》，《法律科学》1993年第6期。

⑦［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1963年版，第154页。

⑧［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第1页。

⑨［美］罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第80-83页。

⑩王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第63页。

11.参见刘普生：《论经济法的回应性》，《法商研究》1991年第2期。

12.SeeR.S.Summers，“EvaluatingandImprovingLegalProcess—APleaFor‘ProcessValues’”，CornellLawReview，Vol.60（1974），pp25.

13.王锡锌：《论法律程序的内在价值》，《政治与法律》2000年第3期。

14.吕忠梅等著：《规范政府之法———政府经济行为的法律规制》，法律出版社2001年版，第151-153页。

作者：刘进