法律如何面对公益告发？ ——法理与制度的框架性分析

【出处】《清华法学》2012年第1期
【摘要】公益告发制度是提升公司治理成效的一条重要路径。在法律构造上，公益告发的主体是以公司员工为主的可了解公司情况的内部人员；主观上需为“善意”且“合理相信”；告发的对象事实为已经发生或者可能会发生的公司不法、失当行为；在处理程序上，根据告发者受到法律保护的门槛的高低之别而分为内部告发与外部告发，公司应当结合内部控制的要求设置内部告发机制。为了发挥公益告发制度的功能，应当注重激励告发者并为告发者提供法律保护措施。公益告发制度在公、私部门皆有广泛的应用前景，我国在这方面亟待进行相关立法。
【关键词】公益告发；法律结构；内部告发；外部告发；激励与保护告发者
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、“天价酒”事件引发的法制课题

　　2011年4月13日中石化广东分公司“天价酒”事件被媒体曝光后，该公司专门开会要求“各个部门追查泄密人，到底是谁泄的密，怀疑肯定是内鬼，一旦查出要严惩”。{1}一位内部人士表示，出示酒单发票的一定是中石化内部人士所为，且“不是一般的人，因为这样大宗的发票并不是放在桌面上谁都可以看得到的，私自披露公司内部财务情况也不符合公司有关规定”。{2}4月25日中石化通报了“天价酒”事件的调查和处理结果。中石化广东分公司总经理鲁广余因违纪被免去总经理职务，降职使用。同时承担已消费的13.11万元红酒费用。天价酒事件涉及金额近159万元，仍有15瓶高档酒不知去向。中石化董事长傅成玉表示不允许调查内部检举人。针对此前有网贴称，此次事发后，中石化广东分公司曾召开三次内部会议，要查所谓的“内鬼”问题，傅成玉说，鲁广余在调查中否认了要查所谓的“内鬼”问题，但据调查组调查，在调查组成立之前，广东分公司确实开过会，但难以确认是否所谓的查“内鬼”问题。中石化调查组明确规定，不允许做这样的事。社会大众、媒体以及上级机构和内部职工，发现公司有问题，都有权力进行揭发和举报。{3}

　　中石化广东分公司“天价酒”事件完整地展示了这样一个现象：公司内部发生了不法行为，该行为被告发，这一事件对于告发者来说没有直接的利益关系，被告发公司的社会评价甚至商业信誉降低，被告发的不法行为引起了关注以及随后相关部门的调查，公司内部有报复告发者的动作。

　　透过法律制度来抑制、制止公司内部发生不法情事是公司法制不断完善化的要求。该类不法情事一旦发生之后若能经由迅捷的信息传递渠道到达有权机关，应当会有效控制事态，并将不法行为的损害降到最低，而且，如果这一切都发生在公司内部，将避免给公司的商业利益带来灾难性后果。{4}若公司内部无法（期待）有效化解，作为次优方案，把相关不法情事披露到公司外部，甚至进入一定范围的社会公众视野，借助某种形式的社会监督也可以在相当程度上约束公司不法情事的蔓延，并最终获致解决。其间的关键点在于，其一，必须通过适当的法律规定架构这一路径，支撑公司以更为具体的内部控制疏导这类问题的框架，以实现法律遵循的目标；其二，有关不法情事的信息来源很重要，如何激励身处公司的各类员工（绝不仅仅是劳动法意义上的劳动者）将了解到的各类不法情事告发出来是值得考虑的问题，同时，基本上公司的各类不法行为均是在公司的管理者、控制者操纵下发生的，于是，告发了不法情事的员工肯定会受到不可测的各种报复，如何充分有效保护告发者的利益即成为最重要的法律议题。

　　这是一项比较新近的法制课题。许多国家和地区均以专门立法的形式在上世纪末本世纪初完成了这一法制建构。本文以1998年的英国《公益披露法》{5} 、 2002年的美国《萨班斯法》及2010年的《多德弗兰克法》、{6} 2004年的日本《公益告发者保护法》作为主要例子来阐明公益告发制度的法理。{7}像中石化广东分公司“天价酒”事件这类丑闻几乎每天都在发生，具有轰动性的比如三鹿奶粉事件、双汇瘦肉精事件、中航油巨亏丑闻等，给企业自身以及社会公众造成的损害可谓无法估量，这已然成了一个异常严重并亟待解决的社会问题。虽然备选的方案和正在实施的策略有很多，即便各自都有相当的实际效果，但是论及从问题根源上对症下药以务求及时、有效地根除不法，保持公司设置更为妥适、具体的内部控制以增进公司治理质量的弹性，发挥员工的参与精神以实践现代社会的民主价值等制度优势而言，公益告发制度自是独占鳌头。中石化广东分公司“天价酒”事件较为完整地呈现了公益告发制度可得规制的对象事实及其外在特性，而该事件的后续处理之所以又引来无数诟病恰也反映出我国当前在这方面立法的缺漏，正是我国缺乏完备而切实可行的相关法律规制，{8}类似的丑闻才会络绎不绝地纷至沓来。另外，我们在日常生活中其实经常见到各类机关、企事业单位为纠举不法行为、失当行为而设立的举报信箱、电话和受理部门等告发途径，可谓各该组织内部的一种自治性的治理机制。尽管如此，但类似于中石化广东分公司“天价酒”事件的丑闻之所以不断上演，从约束机制角度来讲，可能归根究底还在于徒有自治性机制不足以自行，缺少有关公益告发的法律作为后盾和规范框架，就不能形成强制性的规制力量和威慑力，于是各种组织内部的公益告发机制很容易被架空或者被束之高阁。{9}有鉴于公益告发的制度优势以及我国当前因法律缺失而呈现出的窘迫境况，这迫切要求我们将公益告发制度提上立法日程。

　　在法学理论研究上，从笔者目前的检索、统计来看，我国大陆地区还没有学者深入涉足这一法制课题，{10}本文作为首次系统研究公益告发制度的法律作品，意在从比较法的视角以英、美、日等国家的法律规定为例来阐明公益告发制度的基本法理，为我国未来的立法与研究工作提供参考。

　　二、公益告发的意义

　　所谓“公益告发”，指的是借由公司内部员工把公司可能发生或者已经发生的不当行为或者不法行为向有关单位或部门进行揭露，以促使法律得以遵循的机制。{11}由历史起源角度来看，公益告发制度与公司丑闻均不无关联。{12}公益告发可以督促公司的负责人合法经营，减少或避免因公司不法经营而带来的损失，又能提升员工通过监控公司管理阶层来参与公司治理积极性，发挥降低代理成本的功能，进而使之成为维护公司、员工、投资者、消费者等利益相关者利益的有效途径，故此堪谓公司社会责任的具体表现之一。从实证资料来看，公益告发在公司治理中的角色和价值确实越来越凸显：其一，普华永道会计师事务所（Price Waterhouse Coopers）2009年通过对世界范围内超过五千家公司的调查显示，公益告发者被视为第一时间发现公司不法行为的最有效途径，—这甚至也使得公司的内部审计人员及执法部门都相形见绌；{13}其二，美国国家经济研究局（National Bureau of Economic Research）、 2007年全球犯罪调查（2007Global Economic Crime Survey）、2009年全球腐败报告（2009 Global Corruption Report）均清偿地表明了公司员工的公益告发行为在发现公司欺诈的诸类途径中可谓是独占鳌头。{14}另一方面，为了鼓励员工发现公司的不法行为、失当行为等事实之后积极告发，保障揭露失当或违法情事的告发者免于受到所揭露公司的报复，并从根本上推动公司内部建立畅通无阻的揭露不法情事的通道，进而塑造公司落实内部控制这一不可或缺的环节，实现法律遵循的基本目标。{15} 2004年修订的OECD《公司治理原则》第IVE条即规定：包括作为个人的雇员及他们的代表机构在内的利益相关者应当能够与公司董事会就他们担忧的不法或失当行为自由沟通，并且不会因此使他们的权利受到不利影响。澳大利亚的ASX Corporate Governance Council在2007年8月发行了修订后的《良好公司治理原则与最佳实务建议》（Principles of Good Corporate Governance and BestPractice Recommendations）中也建议公司设立一套由适宜的培训与监督遵循相配套的董事与高管行为守则，该守则应当涵盖培养和鼓励员工作出告发行为的机制。同时，诸多法域都选择以专门立法的方式引导公司建构公益告发机制。这可谓是当前典型法治国家存在的一种颇具特色的法律文化现象。

　　公益告发被认为是公共政策与立法实践中最为复杂，而又充满冲突的领域之一。{16}以立法来建立公益告发机制所要解决的核心问题是什么呢？一方面，在宽泛的意义上，公益告发机制就是要在公司内部员工的言论自由与公司的社会评价之间实现平衡。言论自由属于宪法层次上的公民权利，公司员工就公司的失当或违法行为予以揭露当然属于公民行使言论自由权的范畴，并且，也是他们自觉或不自觉地实现社会伦理道德在人们心中架构起来的正义感的自我满足过程。“公益告发就是一项言论自由权、一种合乎伦理的释放以及一套行政管理的机制，结果在于保证每个人都具有依其良心畅所欲言的能力，同时其所在的组织在其行为中也能更加开放且组织对其雇员、股东和更广泛的公众负责。”{17}言论自由权自有其限度，就公益告发而言，如果公司内部员工揭露的公司失当或不法行为涉及到公司的商业秘密，可能会给公司造成不可挽回的重大损失，再者，如果公司的商业信誉、商事信用随着公司的社会评价降低而丧失，还将会给公司的生存构成威胁。{18}另一方面，具体而言，公益告发机制乃是为了谋求一个错综复杂的平衡：由那些可能事先了解不当行为、不法行为与潜在危险的人通过发行、揭发和消除来促进公共利益以及保护雇主与雇员的各自利益—这其中弥漫着私与公之间、雇主事务的保密性与揭发不法这二者各自的合法利益之间等一目了然的紧张气氛。{19}要达到平衡的效果，立法最重要的目标就是对受到雇主或其他人报复的告发者提供保护，同时也要在立法上促使或鼓励人们对于工作中出现的不法行为的重视，使受理告发的机关或部门负有义务调查涉嫌不法的行为或者保证该不法行为得到相应的处理。{20}

　　但自另一方面来看，除了保护商业秘密的法律规范之外，在劳动合同确立的法律关系下，公司的内部员工对公司负有“忠实义务”、“保密义务”，{21}那么，公司员工有义务维护公司利益，告发行为直接违背了忠实义务的要求，{22}甚至可能面临被追究违约责任、侵权责任的法律风险。况且，在社会的一般观念上，告发者也背负着“吃里爬外”、“背叛者”、“告密者”的负面形象，{23}遭受公众不利评价的社会风险。这确实引发了告发者行使言论自由权揭露公司的失当、不法行为的顾虑，不利于前面所谈到的公益告发的正面价值得以实现。那么，探索如何妥当地处理二者之间的关系，发挥公益告发的积极功用的同时又能克制随之而来的危机意识及现实风险，自当是一项复杂而沉重的立法使命。那么，借由立法形式，明确划定公益告发的法律框架庶几成为了必要之举。

　　三、公益告发的法律构造

　　（一）主体要件

　　公益告发的主体被限制在公司员工，然各法域在具体的范围上有差异。美国的《萨班斯法》第806条第1项规定，公益告发者仅限于“雇员”( employee)。而雇员的范围比较广泛，受雇于公众公司者、受雇于公众公司的承包商、转包商、代理商的人皆属之。英国的《公益披露法》将受该法保护的告发者限于“工人”( worker)，在该法第43 B条规定了其范围：向第三人提供劳务的劳动派遣的工人；根据合同为他人提供劳务，但不受他人指挥与监督者；依法提供医疗服务者；接受职业训练者。日本的《公益告发者保护法》所指的公益告发者即从事告发的雇员，亦即《劳动基准法》第9条所规定的雇员—不分职业的种类，在公司或事务所被使用并且被支付报酬者。在范围上，除了正式雇员外，尚包括部分工时雇员、兼职雇员、派遣雇员、外观上虽属某公司的承揽或委任合同的当事人而实质上却在该单位的指挥监督下提供劳务的员工等。

　　考虑到公益告发可以进一步落实公司内控机制，对完善公司治理亦不无裨益，那么在界定公司员工的范围时实有必要扩大解释与适用，除了上述的告发者外，为告发者提供协助的人员也应被囊括在内，如协助调查、提供证言等人。{24}“既然各行各业都有坏事发生，那么，原则上，应当对于准备将其报告的每一个人都给予保护。”{25}总之，扩大保护对象的范围既符合公益告发的法律的精神，又是一种可见的立法趋势。比如，南非法律改革委员会在2003年发起了修订南非2000年通过的《告发保护法》（Protected Disclosures Act 2000）的调查，并于2008年8月发布了报告，该报告的建议之一即把该法中告发者的范围扩大到：“任何正在工作场所发挥作用或者曾经在工作场所发挥过作用的人”，这就意味着合同工人、离职员工、退休职工甚至无薪水的志愿者等都受到相应的保护。{26}

　　当然，作为不言而喻的前提，虽然公司外部人士就其知道的公司不法、失当行为仍有为了公益而告发的可能，但由于他们并不受公司的指挥、管理，自然也不会有遭受不利益对待的顾虑，所以没有受到公益告发制度保护的必要。“我们对内部人与外部人作出区分是基于他们的差异性；为了依经验调查告发者的行为，并避免对人尽皆知的风牛马不相及者作比较，我们有必要把有差异的一组人区分开来。”{27}从而，公益告发制度的主体范围上即便可以非常广泛，却也仅限于知晓公司情况的内部人员。{28}

　　（二）告发者的主观要件

　　告发者的主观要件涉及两个问题：其一，告发者做出告发行为的意图；其二，告发者对其所告发事实的真实性之确信。

　　就第一个问题而言，毫无疑问，公益告发制度本身有其特定的诉求，正常情况下，对告发者来说，告发更大程度上是一个伦理性议题，即有些事情是错误的且他们希望看到为了组织的利益而使错误得到纠正，{29}那么，该制度不应成为员工趁机攫取私利的工具，但问题是在何种程度上把握与限定告发者的意图。

　　英国《公益披露法》在第42B条、第43 C条以及第43 E条至第43H条均有“善意”（goodfaith）的要求。然而，到底如何才能辨明员工进行公益告发的意图显然不是一目了然的事。学者就此指出，如果告发者的动机不单纯是为了维护公共利益，却另有为社会所非难的其他目的时，例如意欲勒索雇主、结怨报复同事、对雇主所采取策略的怀恨、为出风头等，则当非因善意而告发。{30}看上去，英国在这方面似乎采取了严格限定的路线，排除任何带有私利的告发行为，而事实上，该学者的观察与总结并非全面。否则，告发者的告发行为很容易以“动机不纯”等借口被打回，无私利、无私心的告发行为将属凤毛麟角，本制度的初衷会难以达致。严格地说，“善意”绝不同于诚实，那么决定员工是否“善意”为告发行为，不可避免地要评估告发者的“秘而不宣的动机”(ulterior motive)，只要善意为公益而告发占据支配地位即满足了受法律保护所必需的该方面的要求。实际上，一项运用调查数据和法律数据进行的研究显示，超过一半的告发者怀有混合动机（mixed motives），即告发者本人与他人均因之而受益。{31}在法律上，日本《公益告发者保护法》虽然要求告发者主观上必须以公益为目的，不过该法第2条第1款将“公益”作扩大解释，即凡非“专为”取得不正利益、损害他人等不正当目的之告发行为均属之。这即是说，员工即便怀有私心或者其他不良动机，只要其告发行为在客观上能适切地致力于抑制、揭露公司的违法、失当行为，甚至是以改善公司的劳动条件为目的，亦无妨忽略其真实意图J32}在这一点上，新西兰的立法可堪为印证—新西兰2000年制定并经2009年修订的《披露保护法》（Protected Disclosures Act）在告发者的告发动机方面没有使用“善意”一词，而是突出了该法的目的在于促进实现公共利益，{33}显见其注重的是告发行为在客观上带来的积极作用。诚如学者当头棒喝曰：“对善意的要求可能会阻遏个人进行有价值的告发；委实如此，一个怀有不恰当动机的人就可能非常严重的或者即将发生的危险这一信息进行了告发，这难道不是为了公共利益了吗？”{34}未来的公益告发法律在此一问题的发展方向上应当“注重告发所披露的信息而非告发者的动机”。{35}

　　至于在具体实务中如何考量、认定，则确实有必要借助举证责任的配置来实现—若将举证责任分配给公益告发的员工，由员工来证明其并无“不轨”意图，不仅会由于证明难度大而给员工带来“费力不讨好”的心理负担（成本），并因之抑制公益告发机制的功能之发挥，还从根本上违背了设置公益告发机制的初衷。反过来，在一般意义上对董事进行公益告发行为的意图不予怀疑，把举证责任交由受理机构或单位实施则是另一番景象：员工告发公司的失当或者违法行为的积极性得以保存自不待言，公益告发受理机构或单位的实质工作内容也会愈加丰富、严肃起来。受理机构或单位本来就具备处理公益告发的权限，尤其是随着经验的累积，有能力通过认真调查、细致研究综合认定员工是否意在“专门利己、毫不利人”甚或“专门害人”。{36}特别是公益告发的受理机构或单位若为公司内部的有关部门的话，就会愈加容易查知、辨识员工的意图，正如学者在谈到内部告发时所言：“……盖动机属于内心思想，且不具善意属于消极事实，不易证明，应由公司承担举证责任较为妥当”；{37}即便受理机构或单位是公司外部的机关，也可以请求公司协助提供某些材料并斟酌采用。在实践中，公司则可以从“告发者对案件陈述之态度”、“告发对象之真实性”、“告发之时机”等，来“综合所有情事加以判断”，{38}员工告发的事实经过调查即便并非如其所料，只要员工在彼时是善意、诚实而为，仍应受到保护—这些都是落实举证责任后予以施行过程中的细节而已。总之，推定员工进行公益告发不具有纯粹“损人利己”的意图是倡行公益告发机制的积极政策导向，同时，由受理机构或单位审查告发者的意图，并对那些被认定为“专为”取得不正当利益、损害他人的告发提供有说服力的证明材料，这就既鼓励了员工的积极性，又发挥了受理部门或单位的职能，使内部控制机制真正地运转了起来。

　　第二个问题则涉及了员工提出公益告发的时机。换言之，对于公司违法或失当的事实掌握到何种程度，员工方可进行公益告发呢？测定适中的尺度实乃当务之急—测定的原则在于既不能要求太高以致给员工造成负担，也不能设定太低而令员工生发“无端崖之辞”。这样，理性人的标准即有适用空间与存在必要。具体来说，美国《萨班斯法》第806条第a项第1款表述为“合理相信”，即一个具备正常理性的雇员，依其经验、背景、身份作出所告发的事实是否可合理地认为构成该法规定的失当或不法行为，且“合理相信”包含告发者必须基于“善意”（good faith）为之，并非针对告发者的“动机”而言，不必对信息进行完整的调查，仅系说明告发者对“真实性”的主观认知。{39}这一要求本无可厚非，不过，综合了并不令人乐观的实证调查数据的分析结论之后，《多德弗兰克法》为了调动员工告发的积极性还是选择了抛弃“合理相信”的要求。{40}就英国《公益披露法》数度出现的“善意”的解释，学者综合过往的英国判例指出，判断善意与否通常与告发者是否诚实地相信其所告发的内容为真实有关—若告发者在为告发行为前即对资讯的真实性怀疑有疑虑却没有在力所能及的范围内进行调查，则其行为难谓善意；相对地，即使是错误或者不小心但却诚实认定资讯为真实者，亦难谓非善意。{41}这一分析确实有其道理，与此适成对应的一项理由在于，英国《公益披露法》要求告发者对告发事实有“合理相信”(reasonable belief)，即对所认知的对象事实不一定要正确无误，却须有合理事由为据而认定其真实性。而外，新西兰在2009年修订其《披露保护法》所增订的一项内容就意在明确此理，只要客观上有利于公共利益，告发者在告发时虽然出现了技术性错误但只要实质上符合规定也是受到保护的。

　　（三）告发的对象事实

　　美国的《萨班斯法》在第806条第a项以具体列举的方式把告发的对象事实归结为三类：邮件欺诈、电信欺诈、银行欺诈、证券欺诈等公司不法行为；违反SEC的命令、规则或联邦证券法关于起诉、促成起诉、作证、参与起诉的程序或即将起诉的程序的行为；违反任何与股东欺诈相关的联邦法律的失当行为。与之相对，英国的《公益披露法》则采取了概括列举的方式，该法第43 B条第1项规定了可以作为告发对象的事实包含六个方面：犯罪行为；违反法律义务的行为；导致裁判错误的行为；危害个人健康与安全的行为；破坏环境的行为；涉及隐匿前述行为信息的行为。日本的《公益告发者保护法》所规范的告发事实包括直接违反“别表”所涵的法律规定的犯罪事实—为保护个人生命和身体、保护消费者利益、确保公平竞争及其他为保障国民生命、身体、财产利益的法律等规定（包括基于法律所作成的命令）中的犯罪行为事实（第2条第3项），以及间接违反“别表”中的有关法律所规定的犯罪行为，即因为违反法律而由主管机关发出纠正命令，但死后并未按要求改正，而被科以“刑罚”或者主管机关先发出劝告或指示，于未遵从指示时再发出纠正命令，仍不遵从则科以“刑罚”。

　　总而言之，告发对象事实不过是违法、犯罪行为，上述国家不过是把违法行为类别化了而已。各类公司均有经常性地违反某些特定领域的法律、行政法规的典型违法行为，那么，分门别类从而有针对性地予以规定的做法自然有不可小觑的指导、宣教意义，在立法中作为例举应用诚非不可。如李淑如将“与一般公益有关之重大行为者”具体化为“违反法律规定之行为”、“重大失职滥权行为”、“对公共健康安全产生危害之行为”、“对于环境造成危害之行为”等。{42]此外，公益告发作为遵法体制的一环乃服务于公司的内部控制制度，与其说目的是为了事后追究责任，不如认为其用意乃在于事先能够有效地进行预警、防范和事中能够及时发现、制止。依此逻辑，便不可简单地将公益告发机制中的告发对象事实仅仅局限在违法行为，因为违反了这些内部行为规范虽然尚不构成违法，却也随之伴生了一定的公司风险，构成对公司内部控制制度的挑衅；同时，违反内部行为规范首当其冲代表着公司内部风险调控机制出现失灵，是公司择机而动进行违法活动的前兆，于是，违反了公司伦理、行业惯例、内部规章、员工守则等行为均未尝不可成为公益告发的对象事实—这些行为可以被认为是“失当行为”。{43}这样，既然公益告发机制是从公司内部控制层面而生，那就意味着公益告发的事实不应是已经呈现出了违法或失当之结果状态的行为，对于正在发生过程中或者有可能会发生的情形都应当一并归入作为告发对象的事实{44}“特别是对于‘可能发生’之不法非行，若能预先告发则能预防事态之发生，有利于公司风险之控制。”{45}

　　再就是不法行为、失当行为的性质方面，从英国、新西兰、澳洲、美国、日本、韩国等各国的公益告发法律制度来看，多将告发的对象限定为犯罪行为，对人的生命、身体、健康有不良影响或者危害工作卫生、公共安全或环境等与公益有关的重大行为。{46}这其实就是公益告发所强调的“公益”之所在，也是防止那些居心叵测的不肖之徒专为一己私利而滥用告发制度的根本障碍。

　　言及于此，从告发的对象事实其实也就可以明白员工告发的必要性了：其一，这类不法行为、失当行为的出现会持续给包括告发者在内的某些群体、公司组织甚至公司影响范围内的社会群体带来不可测度的负面影响，这就引发告发者一方面作为公司的雇员与另一方面作为专业团体的一员、社会的市民等三重身份的冲突，{47}并促使员工最终为了更广泛、更重大的利益关系而勇于进行“公益告发”。其二，员工对公司的忠实义务在内容上乃是一种理性忠实（rationalloyalty）—若该组织忠实（organizational loyalty）表明了员工对于组织所倡行的明确的价值与规范的忠实，斯为理性忠实。具体说来，理性忠实的对象在于“一套明确的使命宣言、目标、价值观陈述以及被判定为具有合法性的组织行为章程”，“因为我的忠实义务的对象被社会看作是合法的，这和我为了防止对社会造成损害并增进社会福祉而进行告发的义务之间永远不存在矛盾。”{48}就此而言，若告发者所在的组织后来出现了违背的情况，则告发者因此作出告发行为并不违反其对所在组织负有的忠实义务。不惟如此，另一方面，员工发现组织的不法行为时，理性忠实的意识就会迫使忠实的员工进行告发。{49}为了更加明白起见，这里以公共部门公职人员的告发为例来进一步申明理性忠实的阻却告发行为的违法性这一作用。美国最高法院2006年作出的一项涉及宪法第一修正案中言论自由之保护的判决中提出，公职人员（publicemployee）—而非作为普通公民（private citizen）—在讲出有关他们公务中的部分内容时不受宪法第一修正案的保护。{50}但如果公职人员告发其所在的公共部门的行政失当、欺诈、腐败等违法犯罪行为时则自应另当别论，这与公职人员所负有的忠实义务并不矛盾，还被认为是“公益告发者保护法的奠基性原则”，{51}而这恰好符合前述理性忠实的内涵与要求。其三，员工之所以作出告发行为是因为他们主观上认为自己是为了所在公司的最佳利益，并且—正如本文后面将言—他们客观上也是在先经历了公司内部的告发程序之后没有得到公正、有效对待才会进人外部告发的阶段，这就意味着他们确实充分地履行了忠实义务；同时，为了防止告发者所在组织从事自我毁灭行为（self - destructive behavior），及时阻遏不法行为或失当行为的发生、持续作出告发行为乃是告发者表现出来的的更高层次的忠实，特别是被告发的行为在性质上不仅限于违法行为，还包括了不道德的行为、不正当的行为等，这当然也是告发者为了其所在公司等组织的最佳利益而负有忠实义务的表现形式。{52}加拿大的法院即认为，鼓励忠实的雇员在组织内部解决问题就是达到雇员的忠实义务与雇员反对违法践行公共利益之间平衡的最佳实现方式。{53}从这个角度观之，忠实并非“愚忠”，也就自然可以理解员工的告发行为与其所负有的所谓“忠实义务”并行不悖的道理了。这样，告发者作出的合法的公益告发行为因为符合相关法律的规定自然就不会再受到“忠实义务”的困扰了。{54}。

　　（四）公益告发的处理程序

　　公益告发的目的在于防止损害发生或者扩大，故此，立法理应保障员工所告发的内容到达最有能力直接矫正该当行为以尽可能避免公共利益受到损害为已足。为了达到这个目标，就需要结合公益告发制度的立法意旨来选择规范路径：首先，告发路径在直观上有三个阶段，即向公司告发、向对于公司负有相应管理职能的行政机关告发、向一定范围内的社会公众告发；其次，以这三个阶段来划分公益告发的处理程序是否合理？

　　立法者在考虑三阶段的告发处理程序是否合理的考量因素不外乎两者：其一，告发行为给公司带来的不利影响，比如至少第一阶段和第三阶段是最好的对照说明，那么，确有必要将二者分开对待；其二，告发者因告发行为获得法律保护的门槛，其实这与前一因素有直接关联之处，即正是因为不同阶段的告发行为是否或者程度不一地会给公司带来不利影响，那么，法律在提供给告发者的保护的门槛高低上随之不同，比如第三阶段的告发对公司的不利影响极为明显，那么，就要提高给予告发者的法律保护的门槛，以有效控制告发者随意进行第三阶段的告发，第一阶段的告发不仅不会出现对公司负面评价、商誉扫地等不利影响，反而还会尽可能地将公司从事违法行为、失当行为的成本降低，那么，理应将保护告发者的门槛降低，使告发者更容易获得法律保护。从这两点来看，在公益告发的处理程序上，第一阶段和第三阶段理应分开当属不容置疑。

　　问题在于，如何判定第二阶段的告发行为？逻辑上说，为了与第一阶段、第三阶段在评估、衡量的标准上保持同一，这当然要从上述两个因素着手，且关键则是第一个因素：到底第二阶段的告发行为是否会给公司带来不利的影响？笔者对此持否定态度。首先，对公司负有行政管理职责的行政机关对于从告发者那里取得的信息负有保密义务，不能随意散发、传播，否则会因此承担法律责任；其次经过有关行政机关的调查、核实确属不法情事，从而依法对公司作出相应的行政处罚的情形，固然因行政处罚的公开性从而对公司必然造成不利影响，但这是公司从事违法行为必须要负担的成本，并不因为公司内部员工是否将之告发到行政机关而有差别。因此，从法律的角度言之，告发者将公司的不法情事告发到相应的行政机关并没有给公司带来法律所禁止的不利益，而且，正如下文专门论及“内部告发”部分的最后一段内容中所讲到的，这对于提升行政机关的执法职能、抑制公司的违法诱因将不无裨益。既然如此，依第一个因素的考量，显然在公司受到的不利影响方面，第二阶段与第一阶段并无实质差别。相应地，在为告发者提供法律保护的门槛这个因素的考量之下，也没有理由不把第二阶段与第一阶段同等对待。综上分析，笔者认为公益告发的路径的三个阶段中，可以将告发者向公司告发、告发者向负有相应管理职能的行政机关告发合并，而作为第三阶段的向一定范围内的社会公众告发则与之比肩而立。

　　详言之，根据公司内部员工作出告发行为后受到法律保护的门槛的不同，可将公益告发分为“内部告发”和“外部告发”。直观地说，内部告发，指的是告发者将公司内部的失当或违法行为依循公司内部程序、规则在公司之内予以揭露或者向相应的行政管理部门予以举报；外部告发则是由内部员工向公司之外一定范围的社会公众予以揭露。二者在功能上具有互补性：内部告发的重心在于推动、促使公司设置便宜、恰当的内部告发机制，从而透过公司内部的负责部门以适当的调查、认定、纠正程序来及时制止不法行为、失当行为，可视之为“内部自净”，并防止或减少公司商誉受损，否则告发者可以转向相关的行政管理机关予以告发，所得到的法律保护并不因此而有差别；当内部告发机制失灵或作用不彰时，借助某种外部告发机制也可以避免公司不法、失当行为继续扩大危及更大范围的公众利益，可谓是控制公司危机的“第二道防线”。同时，二者的区分根据不在于直观上的内外之别，{55}而在于公司对告发受理者的可选择性程度，其实益在于法律对于做出告发行为的员工提供的保护门槛存在差别。具体来说，前者设定的员工受到法律保护的门槛较低，其内在机理就是为了引导公司设置良善的内部告发系统—倘若公司能主动按法律引导而发展出妥善的告发系统，使员工觉得其所揭露的不法、不当行为能够被适时妥善地矫正，且其个人不会因此遭受不利益之对待，则无需透过法律来保障员工的权益；{56}后者设定的员工获得法律保护的门槛较高，意在严格控制员工告发可能带来的负面影响—防止员工假借公共利益之名损及公司的利益，也“凸显立法者尝试在公共利益与基于劳动契约所生的信赖、保密义务间取得平衡。”{ 57}

　　美国《萨班斯法》第806条第a项第1款对告发的受理单位作出了规定。依该规定，内部告发的受理单位是对雇员具有监督管理权限的人或其他受雇于雇主而有权调查、发现或终止不法情事的人，从而，员工单纯与同事闲聊、讨论并不构成受到法律保护的内部告发行为；外部告发的受理单位包括了联邦管理或执法机关、国会议员或其委员会。该法限定了受理单位的范围，仅允许雇员根据其自由选择来向雇主或者政府部门进行告发，除此之外的其他任何部门（如消费者团体、媒体等）都不能成为雇员告发的受理单位。{58}直观上看，美国虽然看似有内部告发与外部告发区分的现象，但是法律并没有对此区分作出关注，即按照我们在本文中采取的内部告发、外部告发的区分标准来看，实际上并无外部告发可言，从而，公益告发者享有在给定的受理机关之间予以选择的充分自由，但是向社会公众、媒体揭发、爆料却得不到法律保护，这与美国向来重视维护企业形象、商誉并力图经由企业管理机制、内部控制来防范内部风险、疏导内部危机不无关系。

　　相较于美国，英国、日本则严格厘定两者之间的差别，树立了等级森严、层次分明的所谓“阶梯式门槛”。{59}英国《公益披露法》规定的公益告发的受理单位包含了公司自身、雇主以外第三人、法律顾问、政府首长（Minister of the Crown）、指定机关、其他外部受理单位。日本《公益告发者保护法》第2条第1项也规定了公益告发的受理单位—“劳务提供对象或其所预定之受理者”、“对该当告发对象事实具有处分或劝告权限的行政机关”、“对防止该当告发事实之发生或被害扩大而认为必要者”。与美国相比，英、日两国规定的受理单位明显宽泛起来，特别值得注意的是，公司同时面临着因公益告发可能会带来严重地负面信息公开的后果，进而给公司的商业秘密、商誉、信用造成重创的风险，故此需要通过制度设计来严密控制该风险。为此，由处理部门、单位的内外有别且因公益告发而带来的风险程度不同而分为先后两个阶段，即内部告发、外部告发。联系前文提及的立法者提供给告发者的法律保护门槛存在明显的重大差别即可推知，这两个阶段的保护要件在宽严上存在不同之处的目的在于增加处理窗口的同时，能够通过宽松的保护要件来引导员工首先进行内部告发，并经由强化公司内部沟通、管理机制，提供公司有效处理公益告发事件之路径—“当雇主片面指定之事业内部程序已明白规定揭露不法、不当行为的管道时，劳工未能遵守该程序之行为即可能被视为非善意的揭露”，{60}意在“鼓励公司建构妥适的内部告发程序，……减少外部告发之可能”，{61}更何况，内部告发如果在公司内部通过制度化渠道得到高效率、负责任地处理，对于及时消除不法、失当行为或者阻遏不法、失当行为扩大蔓延将起到至关重要的作用；与此同时，公司没有建立内部告发程序或则虽有设置却由于特殊原因难以期待员工运用该机制，或者员工对于内部告发的处理结果不满意抑或公司根本就未予回应时便可转向外部告发，并且仍然有取得法律保障的余地—即便是受到保护的门槛较高，目的便是为了“平衡内部告发与外部告发之冲突，调和公众与公司之权益”。{62}

　　规制告发行为的立法之目标在于将不法、失当行为纳入组织内的调查程序，通过监督、矫正不法、失当行为的手段来维护组织体最佳利益。那么，经由告发者内部告发即应有适格的受理机关予以积极调查或移送调查的义务方面的规定，并且，该机关随后产生的调查结果以及调查过程当有必要以适当的方式通知、传达给告发者。这样，既让告发者生发出在体制上受到尊重的现实感受，促使其保持持续监督、告发的激励，又能在一定程度上督促受理机关勤勉履职，力争把不法、失当行为所引发的风险最大限度地降低。于此，澳大利亚的维多利亚州制定的《告发者保护法》[Whistleblowers Protection Act 2001 (Vic)]在第5条至第8条详细规定了从受理机关的调查到调查进度、结果反馈给告发者等内容，新西兰2009年修订其《披露保护法》的一个重点也在于有针对性地专门强化告发的受理机关在指引、审查、调查层面的功能。

　　1．内部告发

　　从理论上说，一套有效的内部告发机制可以发挥如下功用：有助于组织进行风险管理；有助于对想从事不法情事的员工产生抑制作用；提供组织适当、有效处理严重不法情事的方法及其可能性；如果组织对不法情事有所知悉，可以采取必要的控制行为，即便是不法情事后被公开，组织也将处于较佳的位置面对不利情况。{63}与此同时，明确、公开的内部告发机制一经作为公司内部的一种常态工作机制，那么员工对于通过内部告发机制进行告发而不会因之受到损害便抱有信心，客观上就可以增进公司内部的上、下级之间的信赖感与和谐度。在实然面上，各国制定公益告发制度的缘起都与一系列内部告发案件带来的正面效果密不可分，以日本为例，2000年以来，三菱汽车隐瞒客户陈情、雪印食品公司及日本火腿公司的虚伪标识等违法、不当行为都经由内部告发而陆续被揭露与调查，内部告发遂逐渐被视为强化公司管制实效性不可或缺的方法。{64}

　　既然内部告发具有如此的优势，那么，公司应当考虑制定一套严密而行之有据的内部告发机制。其中的关键是确定公司中何者为有权机关来负责此事。Melvin A. Eisenberg教授基于信息不对称问题和管理层机会主义的问题的考虑，认为应由董事会在制定与执行公司的内部控制结构过程中起到重要作用。{65}鉴于内部告发机制附属于公司防弊性质的一种内部控制，理应同样交由董事会来主持建构与施行。不过，从具体实务而言，区分内部控制与具体控制也是非常重要的，不能期待董事会去设计与管理具体的控制，这也超出了董事会的能力和所得掌控的资源的范围。{66}这就意味着，公益告发机制的基本结构由董事会负责，而其中的具体细节则有必要交由处于公司管理实务前沿的经营管理者来完备起来。“高阶经营者的管理哲学和经营风格以及企业的组织文化，应是影响企业内部控制执行成效的重要因素”，{67}实证资料确实也显示，较之公司里的中层（middle-level manager）、低层管理者（first-level manager），高层管理者（upper - level manager）更有能力和意愿去积极告发各类不法行为，就有必要在公司内部发展并传递出清晰而又有针对性的政策与标准，并应考虑到关于向哪里告发信息的层级差异以及公司内部不同层级之间在告发的组织激励和对报复的保护方面的差异。{68}这实际上对公司如何结合组织结构、内部控制来建构一套功能健全、运转良好的内部告发系统提出了高层次、精细化的要求，从而尽可能在最大程度上发挥各类潜在的告发者的积极性，力争实现内部告发机制的应有机能。例如，由作为公司高层管理者的董事会中的审计委员会来落实公益告发机制的具体细节，既属于审计委员会本身的职责范围，又符合他们作为高层管理者所具备的告发心理和告发倾向，未尝不是可供选择的方案之一。

　　在内部告发机制的设置过程中，首当其冲面临的就是由谁来受理员工的内部告发的问题。美国《萨班斯法》第301条第4款即要求公众公司的审计委员会设置内部沟通机制以妥当、机密地将员工告发的不法、失当事项予以处理。鉴于内部告发的目的在于公司自净，依日本《公益告发者保护法》，应向公司负有防止告发事实发生或被害者进行告发，如接受劳务的公司代表人、对所告发的行为有事实上管理权限之人及对告发员工于业务上具有指挥监督权之人；另外，也包含由公司内部设立专司告发事务的法务部门、业务监督部门{69}—内部告发机制在设计时应能做到防范原管理系统的干预、打压，在原有一般管理体制外，通过专门的部门负责受理、调查告发事实。{70}英国《公益披露法》则要求在一般的管理架构之外建立内部告发机制，{71}并确保员工有两个以上的告发渠道。该法第43 C条第1款第1项以及该条第2款规定了受理告发的主体，即雇主、因雇主授权而具有管理权责的资深员工、员工向雇主预先指定的单位。同法第43 C条第1款第b项规定，当员工合理相信不法情事完全或主要是由第三人所致或者第三人对不法情事负有法律义务时，就应当向第三人告发。此外，该法第43 D条、第43 E条、第43 F条分别是法律顾问、政府首长{72}、国务大臣所指定的机关{73}等作为员工告发的受理机关之规定。

　　前文曾言及，与外部告发相比，内部告发意味着做出告发行为的员工受到法律保护的门槛偏低，亦即法律保护的要件相对宽松，这就是说，内部告发的界限采取的是法律标准，其与受理告发的部门或单位是否属于公司的组成部分并无必然联系。举例来说，上述这些受理的机关并非均为公司内部组织，甚至是对公司拥有管理权的上级单位，为什么要把员工向这些单位的告发归人内部告发的范畴呢？

　　在公司具备内部告发机制的情形下，员工依公司内部告发程序向雇主以外的内部人员进行告发时，视为对雇主的揭露，比如工会只有被公司明白列入内部告发的“窗口”时，员工向工会告发公司的不法、失当行为方能受到法律的保护。公司外部的其他组织、单位也不例外，如果公司的内部告发机制对此作出了独具匠心的安排，那无疑就意味着公司对员工的告发行为将因势利导，且就可能会带来的风险制定了严密的应对策略甚或进行了充分的事前管控。这样，公司之外的机关、单位作为受理公司员工告发的窗口与公司本身的组成部门作为受理窗口在风险控制方面并没有什么根本上的不同。另外一个优势可由日本学者对《公益告发者保护法》的解说来分析，该法规定的内部告发的受理单位除了“劳务提供对象”之外，还包括了由公司自行决定是否设立的“劳务提供对象所预定之受理者”，而此一渠道的告发相较于前者来说，应能使员工在告发时更加安心，且由公司所预定的受理者来进行调查与改正措施，二者间具有信赖关系，如母公司、法律顾问与公司关系良好的工会等。{74}综上，这是立足公司内部告发系统从宏观上能够得到的认识，在此之外，权且抛开公司构筑的内部告发机制这一背景，仍然存在一些细微入理的正当性根据—这从员工、受理机构等视角出发即可得说明。

　　虽然员工向公司或公司授权、指定的人、部门进行告发时，只要是基于善意且合理相信有不法、失当的事实就会受到法律保护，但是却仍然不免会因告发行为而使当事人之间的互信基础发生动摇；以政府首长、国务大臣所指定的机关作为受理单位为例，使员工能够向政府机关告发，则其较无需担心会有不良后果，也鼓励员工可以因未直接造成劳资关系的紧张而勇于告发不法。{75}况且，公司员工向监督机关为告发一般在动机上都比较单纯、简单，即便是不能完全排除告发者的私心、私欲，却至少可以肯定他们不会因之而获得财产上的积极利益，从而基于公共利益进行告发的几率会更大，即使事后证实员工告发的内容确非真实，但这一失真的告发并无合法渠道被散布到社会上，从而免除了公司商誉、业绩受损的顾虑—这自然也在很大程度上体现、回应了法律对告发者在主观上须为“善意”的要求。再者，政府机构与员工所在的公司不存在竞争关系，而且其就员工所举发的事实因负有保密义务，通常不会因知悉员工所告发的事实而将其利用来获取利益，故基于维护公共利益鼓励员工勇于告发不法以保障生命财产的安全为必要，不宜在法律保护要件上作太多限制。此外，主管机关对于公司的经营管理拥有监督、调查的权力，惟仍须仰赖社会大众提供有益信息才有办法履行其职务，{76}防范事故于未然，政府部门也更能够就告发内容所涉之事务有针对性地予以防治、查处，甚至采取补救或矫正措施；而由于监督机关对于所取得的信息负有保密义务，所以无论其对于员工告发的事实的调查结果如何，被告发的公司都不会因此而无辜遭受损失。{77}就此以言，虽然员工向公司之外的行政组织、机关为告发并不发生对公司告发的法律效果，但是这对于公司的正当经营与正常营运并不存在实质的威胁，反倒是一条带有自我纠正、改进希望的路径，那么，于此给予员工寻求法律保护的门槛不宜过高，借此使员工与公司之间形成良性且广泛的交流、沟通纽带。

　　2．外部告发

　　相对于内部告发，“外部告发并非是一个完全不同的行为，而是一个持有异议的过程之延续。”{78}无论是从设定告发体系的倾向性而言，还是从员工可得法律保护的门槛着眼，{79}进行内部告发无疑居于首选地位。只有当内部告发“失灵”，比如公司没有内部告发机制、没有将内部告发的办法以可得为一般员工通常情况下能够了解的方式公开、告发者遭遇阻力、告发者所在的公司试图掩盖不法行为或者消极对待甚或听之任之，告发者有合理理由认为内部告发的途径确不可行，{80}等等，{81}从而有可能继续探寻“匡扶正义”的路径，才公平合理地转至外部通告，问题是出现哪些情形就能够认定内部告发“失灵”了呢？欧洲议会在2009年建议：应该立法保护基于善意并利用内部途径的告发者免于任何形式的报复；即使内部渠道不存在、无法正常运作或无法预期能正常运作，外部告发（包括透过媒体）也应该被保护。{82}但是，由于外部告发已经处于公司可得控制的风险之外的区域，比如，在日本，外部告发的受理者“通常是指大众传播媒介、消费者保护团体、工会或是在地居民（或其组织）等”，{83}这些机构或人员一旦经由员工外部告发获知相关信息即可迅速生成极大的负面轰动效应—接收到员工告发信息的第三人并不负有“保密义务”，这对于公司利益可能会造成的损害就不可小觑。从而必须在立法上严格限定其可得适用的范围，厘定适用要件等内容，提高告发者因其外部告发行为而能够受到法律保护的门槛，如此以最终确立外部告发行为的合法性。

　　当然，作为告发的前提，仍然要求告发者在主观上善意地合理相信其所告发的内容大体上属实，在此基础上方可衡诸客观情况确定诉诸外部告发的必要性。然而，究竟何种具体客观情况可以归入外部告发的范围即是一个棘手的问题，而立法者通过法律规定来划定这个范围时，其出发点肯定在于内部告发渠道受阻以致告发者无从期待内部告发行为的实质意义，甚或循内部告发的程序所产生的后果将超出告发者可能承受的压力。承此逻辑，例如英国《公益披露法》第43G条第2款随之规定了三种情形，且唯有符合其中之一，员工才能合法地为外部告发：外部告发时，员工合理地相信为内部告发将可能遭受到雇主的迫害；就特定不法、失当行为，如不存在指定的监督机关，而员工合理相信采取内部告发则其所传递的资料、证据将会被隐瞒或销毁；员工此前已经就相同内容为内部告发却并未产生积极效果。由三种法定情形不难理解，雇主方面的原因所导致的内部告发渠道不畅通是构成告发者转而进行外部告发行为的正当性之根源。

　　上述三种法定情形与同法第43H条所规定的“问题异常严重的告发”的法定情形比肩而立，可以认为，在所告发问题的严重性上都属于一般意义上的不法、失当行为。既然问题的性质还未达到非得立即做出外部告发不可的程度，那么，即使内部告发渠道不可行或者暂时不可行，此时由告发者径行外部告发虽有必要可言，但在理由的充分性上仍然存有疑虑之处—毕竟在可能性上，尚存在以内部告发的方式来消解不法、失当行为的时机与转机，断然排除这种并非绝对不可能的机会转入外部告发反倒有未穷尽内部告发方式的嫌疑。这就是说，处于已然状态抑或即将实施的不法、失当行为如若并非异常严重，不妨再行等待，千方百计寻求内部告发机制的调整、完善，意在用尽内部告发机制的优势，尽可能避免利用风险猝然增大的外部告发途径。基于此番考虑，在上述三类法定情形下运用外部告发方式，就必须提升其合法要件的严格程度—法院在审查是否向外部告发者提供法律保护除了前述三类法定情形之外，另外还需要增加一些更为苛刻的评估、认定条件。这就是说，在立法时给予告发者法律保护的条件就应当明显高于上述第四种法定情形。只有这样，方能使一般的不法、失当行为在上述三类法定情形下适用外部告发方式的理由得以完全充分起来。承此以解，英国《公益披露法》在衡量是否给予外部告发者法律保护时，于第43 G条第3款列出了六个应据之评判的因素：受理告发事宜的人员的身份、不法事实的严重性、不法事实是否有持续性、外部告发是否令雇主违反对第三人的保密义务、雇主对过去出现过的告发行为所采取的措施、是否在内部告发时遵循了雇主制定的程序。虽然法律列明了用来评价外部告发是否合理的这六个因素，但并没有明确指出各项因素在具体案件中的适用方法，造成了法院必须就整体事实综合判断、选择相关因素来适度考量时裁量空间过大，再加上这个过程属于事实认定的范畴致使不可能受到上级法院审查，故此，一经认定便难有改变。{84}这样下来，从告发者的角度来说，既然外部告发者能否获得法律保护变得不确定起来，也就意味着法律保护外部告发的门槛提高了；相应地，令告发者顾虑的因素多了之后，在很大程度上也将弱化其告发的勇气与魄力。尽管如此，但不可否认的是，这种抑制效果却是符合外部告发的定位，因为外部告发不仅对告发者有风险，对于被告发的公司组织来说也存在着令其无法有效控制的风险，而告发者的风险既然可以在一定程度上抑制外部告发行为（特别是那种带有轻率、冲动情绪的外部告发），与此同时，被告发者的潜在风险也便正向地随之降低。

　　与之对照，英国《公益披露法》第43 H条所规定的“问题异常严重的告发”的情形则颇为不同起来：告发者只要在主观上是善意的且没有为了获得个人利益的意图，有理由相信其告发的问题大体上属实，且在性质上异常严重，同时，从该个案的整体情况而言尤其告发具备合理性，这样就已经满足了外部告发行为的正当性要求，告发者无须再顾虑重重担心受到雇主的不利益对待。可见，法律于此规定的合法外部告发比前述三类情形在保护外部告发者利益的门槛上相对而言要低很多。其原因可从英国政府大臣（Minister）的解释中一窥究竟—“政府坚信，当问题异常严重到危如累卵之际，工人们的告发之举不应受到阻止。很重要的一点在于，他们应当这么做，并且，他们不应当因为担心会受到不利裁决（如本应延缓其告发或以其他方式解决问题的裁决）而推迟其告发行为。”{85}再就是，从保护内部告发者的角度而言，此际，保护外部告发者为法律规范的对象，为内部告发者提供救济已非法律的关注点，这实则反映了立法者所确立的主要目标是制止非法行为还是协助国家检举犯罪：若立法目标是前者，那么，排除对内部告发者的保护即难谓正当，因为大多数雇员首选内部告发，而内部告发者的保护能促使产生一条符合预期的有效解决途径；若是后者，则保护内部告发者就可能会适得其反，因为内部告发之后就再不大可能会产生国家针对违法犯罪者的检举行为。{86}结合这类“问题异常严重的告发”的情形来看，内部告发的途径对于告发的对象事实所处的事态而言，已属“纸里包不住火”，这类情形基本上属于立法者有意将之纳入刑事追诉范畴的行为，并与各该法域的刑法规定、刑事政策相协调，从而构成其法理正当性的来源之一。承此逻辑，日本《公益告发者保护法》乃参照英国《公益披露法》制定，在规定外部告发的情形方面，除了前述英国《公益披露法》第43 G条第2款的三类情形之外，还有另外两种情形堪与英国《公益披露法》第43 H条所规定的“问题异常严重的告发”相对应：公司无正当理由地要求员工就特定之情事禁止向内部机构或行政机关进行告发；个人的生命或身体已遭受危害或有足够理由相信有发生危害的急迫性危险存在（如有可能危害身体健康的产品已经于市面上开始贩售）{87}与之同样有对应关系的是德国议会2008年研拟的内部不法告发的立法修正案中的有关内容：如“举发情事对于人身安全、健康有直接地危害或环境有危险”、“雇主或公司员工为犯罪行为”、“其计划性犯罪时，如员工不举发，事后将被追究违反责任”与“同犯罪行为共犯者”等，员工得直接进入外部告发阶段，无须再以先行向内部组织监督单位为告发作为其必要。{88}

　　需要注意的是，如前文所述，外部告发对公司会产生无法控制的风险，根据英国《公益披露法》，即便允许告发者对存在重大问题的公司进行外部告发，也不意味着告发者随意向外部的任何部门、人员予以告发，而应当把“特别考虑到受理告发事宜的人员的身份”作为确定“由告发者进行外部告发是否具备合理性”的要素之一。{89}这一规定不仅是为了通过限定外部告发的受理者从而尽可能减小公司内部信息泄露的风险，还有利于使告发者密切关注是否有内部告发等渠道以迅速解决问题.比如，当明显有某些其他的伤害更轻微的方式可以用来解决问题时，如果径行对媒体广而告之就是不合理的外部告发。{90}

　　总体看来，制定法对涉及问题异常严重的外部告发行为规定较为宽松，在一定程度上也有利于激励告发者积极行动以便尽早制止、纠正公司内部的异常重大的不法、失当行为。麻烦之处在于，制定法上并没有对所谓的“异常严重”作明文列举或予以概况界定，不过后果似乎倒也不是那么不容乐观，恰如学者所言：“尽管对于对于事件严重性的认定可能见仁见智，惟因事实的认定不免涉及主观的见解，因此只要劳动法庭未遗漏任何重要证据，不论其认定的结果如何，劳动法庭的决定将使劳工或雇主得向劳动上诉法庭挑战其认定结果的空间相当有限。”{91}

　　四、对公益告发者的激励与法律保护

　　公益告发制度的根本目的在于保护（特定范围的）公共利益，实现人民福祉、人权法益。不过，这一根本目的的达成有赖于通过法律手段既为员工告发提供激励又为员工告发提供制度保障。{92}为此，通过专门立法解决这一问题即成当然之举。而为了不使该立法目的架空，当事人就禁止从事公益告发的行为以及排除适用法律赋予告发者的救济方面的规定而形成的特别约定即应当然、自始、绝对无效。{93}那么，在制度设置上，从哪些方面入手才是最良善的安排呢？

　　（一）激励公益告发者的措施

　　对于怎么样进一步激发员工进行告发的勇气与热情而言，有必要从奖赏角度来加大对告发者的刺激。比如美国、韩国、加纳等国都有告发授奖的立法。美国在1863年即制定了《反不实请求法》(False Claims Acts)，{94}具体方式是，由被称为关系人（relator）的告发者会同司法部（the Department of Justice）代表美国政府提起分享罚款（qui tam）的诉讼，若因所告发的信息新颖且成功地证实了联邦政府受有欺诈属实，那么，联邦政府成功地追回相关款项时，告发者可从中分得25％的酬金。{95}各州看到联邦的《反不实请求法》取得了不俗的成效，{96}以加利福尼亚州和佛罗里达州为首，百舸争流千帆竞，各州纷纷启动立法步伐，截至2006年，已有1/3的州及哥伦比亚特区制定了类似的法律。在奖赏公益告发者的规定方面，伊利诺伊州的法律所规定的分配体系极为特殊—司法部长（attorney general）与州警务部（Department of StatePolice）各分得1/6，其余2/3归提起分享罚款诉讼的原告；而殊为引入关注的是，内达华州的法律在分配上表现地最为慷慨—收回的款项中归告发者所有的数额高达50％。{97}据悉，韩国2002年的《腐败防止法》明文规定因告发使公共机关的收入增加或经费减少时，告发者得向腐败防止委员会请求报偿金。{98}

　　上述这类对告发授奖的做法在公司为代表的私营部门（private sector）同样可以有适用空间与可能，而且，因为员工的告发行为而使公司在及时减免损失、获得赔偿方面更将是立竿见影，所以在实际的施行效果上没有理由比其应用在公共机关上差。并且，前述公共部门（publicsector）中公益告发的奖赏制度在私营部门中有重要的可借鉴价值。比如在追究了对公司的不法行为、失当行为负责的责任人的赔偿责任之后，将其中的一定比例作为酬金奖赏给告发者。这样，既能够进一步对公司的负责人起到威慑作用，又可以补偿告发者面对法律救济时必然面对的某种不确定性而带来的损失等不利益，并能在一定程度上补偿那些非法律所能解决的不利益待遇，比如升迁、业务范围、同事的冷眼对待等，{99}充分保障告发者的利益。{100}问题在于，上述责任人的赔偿责任在一定程度上虽然能够作为奖励告发者的资金来源，但究其实际情况，仍不容易获得执行，比如责任人缺少可供强制执行的财产或者由于判决确定的赔偿责任有限导致奖励给告发者的资金微不足道等原因都会极大地削弱这种措施的激励作用。那么，此问题的焦点就集中在如何确保可供奖励给告发者的资金的来源。鉴于这个情况，Terry Morehead Dworkin与Geoffrey Rapp教授结合美国《萨班斯法》中没有奖励告发者方面的规定的这一情况分别给出的方案均富有改进意义：前者认为，既然不法行为或失当行为涉及到欺诈及其他弄虚作假事宜，那么，奖励金额的确定即可定为欺诈数额的一定比例加上类似于依《反不实请求法》中规定的确定罚款数额的公式所确定的数额；后者则主张修改《萨班斯法》中的公平基金（Fair Fund）条款以使告发者付出的心理的、情感的和经济的风险得到足够的补偿。{101}

　　美国《证券交易法》第21A （e）条规定，如果告发人提供的情报使SEC锁定了内幕交易并获得了罚款的话，证券交易委员会可以酌情从所获得的罚款中提取至多10％的数额奖励给告发人。《多德弗兰克法》对此有所修订：如果告发者自己或者匿名地通过法律顾问（counsel）{102}向CFTC（商品期货交易委员会）或者SEC提供的“原始信息”(original information) {103}致使被告发的违法公司受到的罚金处罚超过一百万美元，则告发者有权获得罚金总额10％到30％的奖赏。{104}不过，这种规定可能会引发公司员工越过公司内部受理告发的机构转而踊跃地向SEC大肆告发的狂潮，而这显然并不符合《萨班斯法》确立的强化公司内部法律遵循机制的初衷。{105}其实，《多德弗兰克法》的规定之所以有这方面的问题，其实是与包括《萨班斯法》的相关规定在内的公益告发制度不重视区分内部告发、外部告发的程序机制的有直接相关联，因为这会直接导致公司花费巨大成本设置的内部告发机制不被遵守，从而内部告发机制不能充分发挥应有的作用。那么，《多德弗兰克法》中关于奖赏告发者的规定可能导致这种令人遗憾的副作用也是在所难免。

　　前文“告发者的主观要件”这一部分虽然曾谈到了“员工提出公益告发的时机”，但是其针对的议题却是如何在时间上防止员工过早作出公益告发行为，况且，既然是为“公益”而告发，原则上也牵扯不到告发者有告发的“义务”一说，所以没必要规定告发者进行告发的最晚时间。当为了激励员工积极从事公益告发行为而对告发者授奖之后，问题就随之而来—鉴于员工可能会为了得到更多酬金而在获知公司不法行为、失当行为消息后不立即告发，直至公司的损失已经成为定局或者损失扩大后再行告发。这就极为有必要规定告发者作出告发行为的最晚时间。然而，这一最晚时间其实并不容易在立法上固定下来，不管是以具体、明确的方式，还是以弹性、灵活的形式。为了应对这个情况，笔者认为，既然界定最晚时间的目的是为了消除告发者的过度贪念，不如干脆从如何防范告发者获取过多奖赏的角度来展开。基于这个考虑，笔者目前的观点是，立法者至少可以从三个方面作出防堵性制度安排：其一，就同一不法行为、失当行为来说，只为在顺序上最早的公益告发者提供奖赏，从而促使知情者尽快进行告发，不容其为了私利延误告发时机；其二，赋予公益告发受理机关、部门剥夺或减少告发者获得奖赏的权利，行使该权利对应的情形为受理机关有证据表明告发者为了获得更多的奖赏而没有在获得信息之后第一时间予以告发；其三，告发者在领取酬金时须签订保证书，如果事后在一定时期内有证据表明其为了获得更多的奖赏而没有在获得信息之后第一时间予以告发，那么，告发者有义务返还获得的酬金加计同期银行活期存款利息。

　　（二）保护公益告发者的措施

　　虽然美国有许多公益告发者，其中某些人还得到了公开褒奖，但是公益告发并非一项轻而易举的差事。对告发者而言，几乎总会面临因告发行为给他们的职业与私人生活带来的可怕的后果。{106}法制保障的核心思想即防止告发者受到不利益对待或者确保告发者受到不利益对待之后能够获得充分而必要的法律救济。{107}反过来说，提升任何法律保护措施就意味着对人们告发公司中的不法、失当行为提供了更多的激励，令告发者的后顾之忧尽可能减少，最终目标就是要使那些怯于受到不利益对待以致不敢告发的人消除顾虑。作为澳大利亚议会提供信息、分析与建议的机构，Parliamentary Library在2005年2月14日发布的一份研究纪要（research note）中提出了告密者得到最有效的保护三项机制：身份匿名（anonymity）、法律追究的豁免（immunity from legal action）以及报复的防护（protection against reprisal）。{108}

　　身份匿名机制不容置疑会在很大程度上提升告发者的安全感和积极性，进而很可能会使告发率呈几何级增长。不过，另一方面，这就会令接受告发的相关部门的工作量、工作成本对应地增加，并有可能致使公司内部酝酿出过度谨言慎行、人人自危的气氛，负面效应表现过于突出。可如果因此就断然否定、排斥身份匿名机制当然是得不偿失。这可以拿日本的例子来作为鲜活的明证：日本在订立《公益告发者保护法》过程中为了避免造成告发泛滥的后果，故而将匿名告发排除出了该法所保障的范围，但考量员工所处环境，对于某些有匿名必要者是否有必要一律加以排除，则尚有疑义。{109}明确了接纳身份匿名机制的立场之后，实际上需要思量的是如何看待告发泛滥的问题。笔者认为，这是一个杞人忧天的假问题。其一，充分调动公司员工告发的热情与行动是充分实现公益告发制度的功能不可或缺的一环，甚至是公益告发制度赖以存在、运作的现实根源，那么所谓的“告发泛滥”不但不是应当忧虑的麻烦，反而是值得欢欣鼓舞的好事，因为这在一定程度上说明公司里可能出现了某些问题，同时也是检验公益告发制度是否运转良好的一个契机。其二，公司告发制度所规定的告发的构成要件、处理程序以及公司内部建制起来的内部告发机制应当能够将那些属于别有用心、肆无忌惮、轻率了之、滥竿充数等不合法的告发及时排除，从而，在制度化运作的模式下，负责告发处理的部门不会面临过度负荷的重担，反而会督促相关人员善尽其责、规范化作业，真正去努力尽职地践行公益告发制度的理念与价值。

　　实现告发者身份匿名的方式有多种，美国在实务中经常是由公司与某一提供“热线”服务的公司鉴定接收告发信息的合同，之后，“热线”服务公司转交与其签约的公司的有关匿名告发信息。尽管如此，但是罕有证据表明匿名提升了告发，{110}而且，澳大利亚的实务中虽然也有这种利用中立的“热线”公司来接受告发信息的做法，但实证资料显示，当一家公司同时拥有外部“热线”与内部“热线”两套告发信息接收系统时，员工似乎更倾向于使用内部报告途径。{111}那么，利用外部“热线”公司的方式到底有哪些疑难之处呢？这种办法的缺陷在于给后续行动带来困难，而且根据谁可以获取不法行为的信息就可以判断出告发者进而使得匿名失去作用；况且公司也不会提醒说将保证匿名性得到贯彻，这样一来，公司面临着比告发者因受到报复而提起的诉求更为广泛的责任；再就是，许多雇员并不相信他们的报告会处于保密状态，于是就不使用“热线”，从而导致所承诺的匿名性没有意义；此外，由“热线”服务公司接收告密之后再将信息反馈到告密者所在的公司会延耽不法行为的处理，比如损害范围的扩大、证据的流失等。{112}这些问题暴露了用“热线”公司的服务来确保告发者身份匿名这种方式尚存在的不足之处，但这并不是完全否认这种方式的正面作用，不过，许多专家都建议把“热线”的匿名方式与组织内部的监察员（ombudsperson）以及互联网举报（internet reporting）等其他身份匿名方式结合起来一并使用，{113}以便通过优势互补来最大程度地利用各种身份匿名方式的效能，从而实现身份匿名机制在增加告发的发生率及保护告发者免于受到报复方面的功用。

　　不言而喻，之所以出现告发者面临被追究法律责任的情况，是为了防止有人故意借用“公益告发”之名而行损害公司利益之实，故而对于这些人自当通过追究法律责任予以威慑。从免于受到法律责任的追究而论，只要符合了法律所规定的进行公益告发的要件，就获得了免于被追究法律责任的地位，比如对受到惩戒的告发者提供保护，给予受到诽谤之诉追究的告发者以抗辩来绝对的或者足够的免责特权。{114}惟不可否认的是，因公益告发导致第三人的个人信息泄露等后果时，一律免除告发者的责任会给遭受损害的第三人带来不公平，从而就要求告发者尽可能不害及他人的正当利益。{115}同时，即便是符合了公益告发的法定条件，从事违法、失当行为的公司的相关负责人仍然会操作公司试图追究告发者的法律责任，以制止告发者的后续行为并据此要挟其他知情员工，这可被视作报复手段之一，从而公益告发免责与对受到报复的告发者提供保护之间亦有某种关联。作为合法公益告发的要件，前文中已有比较法上的若干分析，于此不赘，下文有必要专门述及法律在防范和制止对告发者进行报复方面的规定。

　　现实中，告发者面临的报复行为有多种多样的表现形式，而目的都致力于以加害行为的方式给告发者带来诸般不利益，比如不被升职、降职、被调职、不涨薪水、受到惩戒、不当解雇等。法律救济的内容即是立法者直接针对这些报复行为的形态、特征而有效进行设置、安排的结果。在英国，一旦发生上述加害行为，受害者应在损害发生或被解雇之日起三个月内向劳动法庭提起诉讼，{116}劳动法庭认定告发者受到不利益对待的，必须提供救济：恢复告发者原有的职位，并就告发者所受到的损失决定损害赔偿的金额。日本和美国在也有类似的制度保障。日本《公益告发者保护法》第3条、第4条、第5条规定了雇主因雇员的公益告发而解雇该雇员的行为、解除劳动派遣合同的行为无效，还就雇主因雇员的告发行为而为降薪、降职等不利益对待进行了规范。美国《萨班斯法》第806条明确规定了保护告发者的条款，保障他们不受解雇、降职、停职、居家、．身体、生命之威胁、骚扰或歧视，{117}如因受到不利益对待、报复时，员工得获得必要的救济：恢复原职；发放积欠的工资及利息；{118}任何因歧视而受到的特别损害，包括了诉讼费用、专家作证费与合理的律师费用。另外，作为非常鲜明的一个特色，美国还于第1107条规定了严厉的刑事责任：任何人因他人向执法单位提供有关任何正确的信息而意图报复、采取有害及告发者的行为时，得处罚金或者十年以下有期徒刑，且其适用范围不仅限于公众公司，而是包括所有雇主在内。{119}

　　具体在救济程序上，在日本，当告发者受到解雇等不利益的对待时，历来的判决，均以解雇权的滥用、惩戒权的滥用来判断，这在《劳动基准法》第18条第2款有明文规定，而且还在《公益披露法》中另外增加了被认为有意义的民法规则，明确规定了解雇、取消工人的劳动派遣合同无效以及禁止不利益对待等内容。{120} 以英国为例，雇员是因为进行了符合1998年《公益揭露法》所界定的告发（或者是主要原因）而被解雇或者以人员冗余为由被裁掉即属于自动不公平（automatic unfair）,{121}在告发者被不公平解雇的情形，恢复告发者原职（reinstatement）无疑是首选，若不可行则应当改以工作性质、劳动条件类似的岗位重新聘用（re-engagement）。1996年《雇佣权利法》虽然规定了恢复原职、重新聘用的救济方式，但是劳动法庭考虑到告发者在情感上很难若无其事地回到原公司继续任职，所以大多数案件均已损坏赔偿结案。而《雇佣权利法》上规定的赔偿包括了基本赔偿金（basic award）、补偿性赔偿金（compensatoryaward）和额外赔偿金（additional award） 。{122}此外，根据《公益披露法》第9条及《雇佣权利法》第128条、第129条的规定，为了避免告发者免于因合法告发而被不公平解雇之后生活无着落，从而，只要告发者有合理的胜诉机会，并于合同终止之日起七日内向劳动法庭提出申请，劳动法庭即有权裁定临时救济（interim relief），使雇佣合同的效力得以持续到全部听证程序完毕，以尽可能保障告发者的合法利益并最大程度上维持其进行告发行为的激励。不惟如此，即使受雇人享有“临时救济”却最终并未回到原工作岗位，正如学者所言，这也将强化雇员与雇主谈判时的优势，并会影响法庭于正式审理时作出对雇员较有利的判决。{123}在美国，受到不利益对待的告发者，必须在180日内首先向劳工部长（Secretary of Labor）提起申诉，{124}若这是一个具备了表面证据的案件（prima facie case），劳工部长会转呈职业安全与健康监督部（Departmentof Occupational Safety and Health Administration）负责调查，与此同时，告发者应通知雇主申诉的事实以便雇主作出回应。劳工部（Department of Labor）的一名行政法官在听取了职业安全与健康监督部的调查得到的证据之后会形成一项裁决，当事人对该裁决不服可以上诉到行政审查委员会（Administrative Review Board），之后甚至可以继续上诉到联邦法院（federal court）；假如这项裁决没有在180日之内作出，原告方才可以向联邦辖区法院提起民事诉讼。鉴于诉前行政审查程序严格而繁琐，耽搁、迟延的情况更是司空见惯，况且行政机构在对金融问题进行充分的调查方面既无专长又缺资源，{125}对于提高告发者的积极性有弊无利，所以各界对此多有批判。针对这个状况，《多德弗兰克法》第922条则使得告发者自此取得了绕过上述行政审查程序的机会—该条赋予了告发者因受到报复后在180天内可得到适格的美国地区法院直接提起民事诉权的权利，{126}从而避开了上述行政审查程序，为告发者开辟了一条新的救济途径。

　　在证明责任上，不是由员工去证明公益告发是其被解雇的的原因，而由雇主证明解雇的原因—雇主解雇员工总有原因存在，那么雇主知道原因之所在并且必须予以证明，对雇主而言这不会成为负担。{127}这在英国、美国的司法实务中已经得到遵循，{128}尽管美国的经验业已表明，证明责任倒置之后证明因果关系对员工而言仍然是一项主要的障碍，不过，这一办法在提高员工的证明能力上还是有一定进步作用的。{129}

　　五、公益告发制度的广阔应用前景

　　本文所论及的公益告发制度是以公司为场景，属于私营部门，但公益告发制度的适用领域绝非局限于此，在政府等公共部门也有旗鼓相当的应用前景，对于及早有效地制止、根除公共部门中的不法行为、失当行为意义重大，特别是在反腐败工作、{130}强化公众监督的效果等方面发挥着无可替代的作用。{131}因为基本原理相同，为了实现法律价值与理念的和谐统一并降低立法成本，所以一些法域选择将私营部门、公共部门的公益告发制度规定在同一部法律之内，{132}比如英国、日本、新西兰、南非、印度等。{133}

　　另外，公益告发制度不仅对于公、私组织本身的运作与发展有积极作用，还对于更大范围内的社会公众利益有不容忽视的保护作用。这可以权且简单地从两方面来看，其一，公益告发制度在防范、控制各类灾难给人们带来的严重损害后果方面表现良好。内部知情人（insider）很容易查知到危险发生前的各种迹象，那么借助内部知情人的及时告发，德国的沙利窦迈（Thalidomide）丑闻{134}和德国艾雪德（Eschede）发生的史上最惨烈的高速火车灾难{135}这等惨痛事件就可以像发生在德国巴特赖兴哈尔的一处滑冰场屋顶塌陷事故一样，通过早期风险侦测（early risk detection）能够使危机及早解除或者降到尽可能低的程度。{136}以我国的例子而言，在我国某地方有关权力机关封锁消息的情况下，蒋彦永医生向公众披露了SARS病毒传播的范围从而潜在地挽救了数百万人的生命。{137}其二，由于公益告发行为的对象事实非常广泛，这对于监督、促进更多的法律得以遵循，从而保障更广大范围的社会公众利益不无关联。比如日本的《公益告发者保护法》涵盖了保护生命、身体与公民财产等主题，还包括环境保护方面的各种法律，并对报告环境违法行为或事件的告发者提供法律保护。{138}

　　在具有公益告发制度的法域，公益告发的频率的明显增加表明告发者越来越多地被认为是对社会有益的行动者，而非蓄意反对者或者不满的员工。这种观念、文化的变迁当然需要有一个时间与事件的历程，那么，作为第一步，自是有必要借助公益告发制度的立法来实践。作为全然契合社会主义中国的法律特色的公益告发制度，我国没有理由不尽快将之纳入当前的立法日程。




【作者简介】
李飞，单位为南京师范大学。


【参考文献】
{1}“中石化分公司追查‘天价酒’事件泄密人称严惩”，载http：//news. online. sh. cn/news/gb/content/2011-04/17/conten_4518137. htm，登陆时间：2011年4月17日。
{2}“中石化天价酒调查组今日返京将追查严惩泄密人”，载《新京报》2011年4月18日。
{3}参见“中石化天价酒事件责任人被降职官方不查举报人”，载《重庆晚报》2011年4月26日。
{4}这里仍举2011年的例子来说明：2011年6月12日，伊利股份“10送10”除权的关键时刻却遭遇巨量跌停，有消息称大跌原因来自于署名为伊利原董事长助理张三林的网络公开举报信，称伊利现任董事长潘刚等高层非法敛财。参见胡笑红：“伊利‘网络举报事件’已立案侦查”，载《京华时报》2011年6月14日。
{5}该法虽相对独立，却仍然被作为1996年《雇佣权利法》的第4A部分实施。
{6}参见《多德弗兰克法》（Dodd-Frank Act）全称是《多德弗兰克华尔街改革及消费者保护法》( Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)，由奥巴马总统签署于2010年7月21日，乃是“针对重创美国经济的金融危机、信贷危机等问题所指定的相关处理机制，提供消费者更多的保护，并希望借由本法的施行适用，有效避免美国的金融体系再次面临危害。”该法的立法重点包括“以有权而独立的政府单位负责消费者之保护”、“终结‘大到不能倒’的企业援助”、“提升预警系统”、“特殊金融商品之资讯透明与责任”、“高阶经理人的薪酬与公司治理”、“保护投资人”、“加强执法”等七方面的内容。参见胡韶雯：“法学英文之多元学习：感官与之绝之间—以二○一○年Dodd - Frank华尔街改革及消费者保护法之研习为例”，《月旦法学杂志》2011年第194期。此外，《多德弗兰克法》还在多个地方增添、修订了《萨班斯法》、《证券交易法》、《商品交易法》等原有的公益告发制度的具体内容，目的在于调动告发者的积极性并强化对他们的保护措施。本文将在后文中顺次讲到该法在公益告发制度方面的新规定。
{7}即便英美法系中成文法的崛起趋势日渐显现，但英美法系在传统上以案例法为特色，这就要求我们不能简单地从英美法系的成文法中来理解其法律。不过，就公益告发的法律来说，英国的《公益披露法》完全置既往的普通法上有关员工的抗辩与救济等内容于不顾，通过该法明文规定了全新的员工救济制度。Gehan Gunasekara, Wshistle-blowing: New Zealand and UK Solutions to a Common Problem. 24 Statute Law Review 1 39(2003)．这就意味着本文以英国的《公益揭露法》为中心来介绍英国公益告发制度的现状大体上没有问题。美国也是一样，虽然此前几乎所有的州都有各自公益告发的法律，但是2002年的美国《萨班斯法》是针对金融危机的严重后果而首次在联邦法律意义上涵盖了公益告发制度，反映了美国就公益告发制度形成的最新政策取向，以《萨班斯法》中有关规定概要性地分析当前美国联邦法意义上的公益告发制度基本上可以抛开普通法的包袱。当然，本文根据需要也会就成文法中有待厘清的规定去引述必要的案例予以说明。
{8}若说我国没有这方面的规定肯定是不准确的，比如2008年5月22日由财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合制定并发布的《企业内部控制基本规范》第43条就规定了公益告发的内容：“企业应当建立举报投诉制度和举报人保护制度，设置举报专线，明确举报投诉处理程序、办理时限和办结要求，确保举报、投诉成为有效掌握信息的重要途径。举报投诉制度和举报人保护制度应当及时传达至全体员工。”纵观全文，也仅有此一规定而已，不但规定本身过于笼统、简单，可操作性差，难以对企业设立公益告发机制起到有效指引作用，而且，作为部门规章，其效力层次过低，在实施层面也不足以产生令企业严格遵守的效果。Rachel Beller认为，尽管借助中国现有的《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等可以成功地实现对告发者的保护，但若能借鉴美国《萨班斯法》和《多德弗兰克法》中的公益告发制度将会提高这种保护并加强对公司的监控。See Rachel Beller. Whistleblower Protection Legislation of the East and West: Can It Really Reduce Corporate Fraud and Improve Corporate Governance？ A Study of the Successes and Failures of Whistleblower Protection Legislation in the US and China. 7 NYU Journal of Law＆Business 923 (2011)．
{9}具有可行性与效力的正式法律（formal laws）对于像公益告发这类高风险行为的规制确有必要，类似论述请参见Janine Pascoe, Corporate Sector Whistleblower Protection in Australia-Some Regulatory Problems and Issues, 22 Australian Journal of Corporate Law 23 (2008)。
{10}我国台湾地区尚无专门的公益告发制度方面的立法，学者们认为有必要制定单一法典予以统一规范。学界就公益告发制度的研究也是刚刚起步而已。我国台湾地区中国国民党籍立法委员赵丽云于2011年8月份表示，她将提案要求“法务部”提出“内部组织不法揭弊者保护法”草案，保护揭弊者安全，鼓励知悉组织内部不法人士，勇于出面揭发弊案。“立委吁制定揭弊者保护专法”，载《台湾新生报》2011年8月10日。
{11}See Terry Morehead Dworkin, Whistleblowing, MNCs and Peace,35 Vand. J. Transnat’l L. 457，461(March 2002)．
{12}如美国安然、世通，有关日本的类似事件，参见Hideo Mizutani, Whistleblower Protection Act, available at //www. jil. go. jp/english/JLR/documents/2007/JLR15_mizutani. pdf，登陆时间：2011年6月2日。
{13} See Marcia P. Miceli and Janet P. Near (2010)，When do Observers of Organizational Wrongdoing Step Up？Recent US Research on the Factors Associated with Whistleblowing. In David B. Lewis（ed.）．A Global Approach to Public Interest Disclosure: What Can We Learn from Existing Whistleblowing Legislation and Roearch？Cheltenham，Glos：Edward Elgar Pub.，p. 74.
{14}参见前注{8}，Rachel Beller文。
{15}“法律遵循是内部控制的一环，其功能是在公司内制造一种环境可以阻却员工与代理人从事不法之行为。也就是说法令遵循是一种预防性的法规范（preventive law），在企业内部建立一套制度，使得公司人员在从事各种行为时知道可能会产生的法律责任而加以避免。”参见易明秋：《公司治理法制论》，五南图书出版股份有限公司2007年版，第189页。
{16} See Peter Roberts and A. J. Brown (2010)，The Australian Legislative Experience，载前注{13}，DavidB. Lewis书，第56页。
{17} David Banisar, Whistleblowing: International Standards and Developments, available at //www.corrupcion. unam. mx/documentos/investigaciones/banisar_paper. pdf, p. 8，登陆时间：2011年6月6日。
{18}以挪威为例，如果是在公共部门，比如政府部门的雇员在言论自由方面就会受到额外的限制，但是倘若出现了严重的不当行为（misconduct）或者社会公众有兴趣了解某事则另当别论，这就容易理解为何负责健康、安全的公职人员的言论自由的空间要大于一般雇员。See David Lewis and Sissel Trygstad (2009), Protecting Whistleblowers in Norway and the UK: A Case of Mix and Match？ International Journal of Law and Management 6：375～376.
{19} See ALM Medical Services Ltd v. Bladon [2002]IRLR 807，[2002] ICR 1444.
{20}参见Wim Vandekerckhove ( 2010) , European Whistleblower Protection: Tiers or Tears？载前注{13},David B. Lewis书．第15页。
{21} 黄铭杰等：《组织内部不法资讯揭露法制之研究》，行政院研究发展考核委员会2006年4月编印，第42页；黄越钦：《劳动法新论》（第三版），2006年自版，第241 ～ 242页；Anders Etgen Reitz and Jette H. Ronoe, The Latest Developments On Whistleblowing Policies In Denmark, available at: //www. bechbruun. com/NR/rdonlyres/B58C42AC-7F08-4A9C-9FC7-3D3F32847171/114403/ThelatestdevelopmentsonwhistleblowingpoliciesinDen. pdf，登陆时间：2011年7月19日。
{22} See Ronald F. Duska（1997），Whistleblowing, In Patricia H. Werhane and R. Edward Freeman（ed.）．Encyclopedic Dictionary of Business Ethics. Oxford: Blackwell Publishers, pp. 654～656. Robert A. Larmer,‘Whistleblowing and Employee Loyalty’（1992） Journal of Business Ethics 125～128.
{23}转引自陈一铭、李智仁：“公司治理与公益告发保护法制”，《万国法律》2008年第158期。
{24}参见陈一铭：“论公司内部告发机制”，《万国法律》2010年第170期。
{25}这是David B. Lewis教授在其主编的论文集的结语部分所做出的要点总结之一。参见前注{13},David B. Lewis书，第160页。
{26}参见Tina Uys (2010)，Speaking Truth to Power: the Whistleblower as Organizational Citizen in South Africa,载前注{13}，David B. Lewis书，第117页。
{27}参见前注{13}，Marcia P. Miceli and Janet P. Near (2010)文。
{28}我国台湾地区有学者提出不同意见：“事实上若目的在于促进企业遵法经营，则只要有助于不法资讯之揭露时，应该就可以纳入保障之范围。如果担忧导致泛滥通报时，可以透过主观要件加以限制即可。”陈一铭：“内部人通报机制之建构与公司治理”，台北大学2006年法学硕士论文，第69页。这个意见自然有利于扩大告发的对象事实的来源，但已经超出了公益告发制度所适用的“组织”场域，泛化为一般意义上的举报，实则有悖于公益告发制度的系统建构及其规范目标的达至。
{29}参见前注{17}，David Banisar文。
{30}参见王松柏：“英国法律对于劳工揭露工作所得资讯的规范”，《玄奘法律学报》2010年第13期。
{31}See Miceli, Marcia P. and Janet P. Near,（1992）Blowing the Whistle: The Organizational and Legal Implications for Companies and Employees, New York: Lexington．转引自前注{13} , Marcia P. Miceli and Janet P. Near(2010)文。
{32}日本的判决支持这种告发。参见前注{21}，黄铭杰等书，第43页。
{33} See Protected Disclosures Act 2000，amended by Protected Disclosures Amendment Act 2009（NZ），S. 5.
{34} David Lewis, Shipman’ s Legacy: Whistleblowing Procedures for All？ N L J 155. 7158（14）（2005）．
{35}前注{9}，Janine Pascoe文。
{36}从公司管理的角度来说，确有必要借助公司内部管理方面的训诫规定来对这些人严惩不怠。按照著名实业家石滋宜的说法就是要“杜绝谣言发生。任何谣言，一律追究到底，凡是制造者与传播者，不论阶级与职务，公司绝对以离职处分！不予宽待！”。石滋宜：《石滋宜谈竞争力》，商务印书馆股份有限公司（台湾）2004年版，第186页。
{37}前注{24}，陈一铭文。
{38}同上注。
{39}参见前注{23}，陈一铭、李智仁文。
{40} See Dodd-Frank Act§922（a）．
{41}参见前注{30}，王松柏文。
{42}参见李淑如：“公司治理原则之内部组织控制与不法资讯揭露之法制发展”，载《公益揭发—职场伦理新趋势》，巨流图书股份有限公司2010年版，第59页。
{43}这里面也有灰色地带值得思忖，比如员工是否可以将公司出现的经营不善、管理不当的情况予以告发。
{44}对于过去曾经发生过的违法行为、失当行为是否可以作为告发的对象事实呢？英国普通法上一般采取禁止的立场，但丹宁勋爵在一例案件的判决中则持肯定意见，Lucy Vickers教授赞同后者。Lucy Vickers.Whistling in the Wind？ The Public Interest Disclosure Act 1998 ．20 Legal Studies 3 439 (2000)．
{45}前注{24}，陈一铭文。
{46}参见前注{21}，黄铭杰等书，第101页。
{47} See Marit Skivenes and Sissel Trygstad (2010)，Loyalty and Whistleblowing in Norway: How Roles Come into Play，载前注{13}，David B. Lewis书，第94～104页。
{48} Wim Vandekerckhove and M. S. Ronald Commers (2004)，Journal of Business Ethics 53：229～230.
{49} See Tina Uys (2010)，Speaking Truth to Power: the Whistleblower as Organizational Citizen in South Africa,载前注{13}，David B. Lewis书，第114页。
{50} See Garcettiv．Ceballos, 547 U. S. 410 (2006)．
{51} India Law Commission Report at 44．转引自前注{17} , David Banisar书，第17页。
{52} See Robert A. Larmer(1992)，Whistleblowing and Employee Loyalty, Journal of Business Ethics 11：127～128.
{53} See Sean C. Doyle, Case Comment: A Purposive Approach to Whistleblower Protection：A Comment on Merkv. International Association of Bridge, Structural, Ornamental and Reinforcing Iron Workers, Local 771，44 Alberta L.Rev. 907 (2007)．
{54}日本在制定《公益告发者保护法》之前，法院实务上用来判别员工从事公益告发是否违背了其自身所负的忠实义务、保密义务的要件有三项：“告发目的之公益性”、“告发内容之真实性”、“告发手段与程序之妥当性”。法院对于这三项要件的适用迭现争议，矛盾判决频现，这个现象却也推动了2004年《公益告发者保护法》早日被提上立法议程。参见前注{21}，黄铭杰等书，第43 ～ 46页。
{55}人们直觉上认为告发应有三个层级，分别是公司内部、公司主管机关、社会媒体，且将后两个层级作为外部告发。但从立法实践上观察，欧洲众多国家的法律（包括拟定中的）中也只有英国、罗马尼亚、瑞士三国依此立法。Wim Vandekerckhove (2010), European Whisleblower Protection： Tiers or Tears？载前注{13},David B. Lewis书，第19～31页。
{56}参见前注{30}，王松柏文。
{57}同上注。
{58} See Robert G. Vaughn, America’s First Comprehensive Statute Protecting Corporate Whistleblowers,57 Admin. L. Rev. 1，60（Winter 2005）．
{59}前注{23}，陈一铭、李智仁文。
{60}前注{30}，王松柏文。
{61}前注{23}，陈一铭、李智仁文。
{62}同上注。
{63} See Kiely Thompson Caisley. Whistle-Blowing Procedure. //www. ktc. co. nz/image/whistle. pdf，登陆时间：2010年11月1日。
{64}参见简玉聪：“日本行政与内部通报相关法律问题探讨：以公益通报者保护制度为中心”，《公益揭发—职场伦理新趋势》，巨流图书股份有限公司2010年版，第209页。
{65} See Melvin A. Eisenberg, Corporate Governance：The Board of Directors and Internal Control.19 Cardozo L. Rev. 237(1997)．
{66}同上注。
{67}吕素玉：“以内部控制检视公司治理之探讨”，国立嘉义大学管理研究所硕士论文（指导教授：李谋监博士），2006年12月，第3页。
{68} See John P. Keenan, Whistleblowing: A Study of Managerial Differences，14 Employee Responsibilities and Rights Journal 1 29～30 (2002)．
{69}参见[日]松本恒雄编：《Q＆A公益通报者保护法解说》，三省堂2006年版，第68页；转引自前注{23}，陈一铭、李智仁文。
{70} See Marc 1. Steinberg, Seth A. Kaufman, Minimizing Corporate Liability Exposure When the Whistle Blows in the Post Sarbanes-Oxley Blows in the Post Sarbanes-Oxley Era, 30 Iowa J. Corp. L. 445（Spnng 2005）．
{71}《公益披露法》被采用之处就并非意在鼓励外部告发，而是要透过鼓励利用内部程序来减少员工在组织外部进行告发。Lucy Vickers, Whistleblowing Procedures in Further and Higher Education, 31 Industrial Law Journal1 95 (2002)．
{72}政府首长受理员工告发的情形有二：雇主系由政府首长基于法律所指定，如电力、煤气、自来水等公营公司；雇主之会员有一部分被政府首长依法制定者，如英国国民医疗保健系统、法院等以外的公营组织。
{73}依据是英国贸工部于1999年发布的《公益揭露指令》(The Public Interest Disclosure (Prescribed Persons) Order 1999)，该指令详细列明了受理员工揭露不法的机关及其所受理的事项，包括了三十八个受指定机关及其管辖权限范围内的事务。另外，值得注意的是，此告发类型的独特之处在于员工负有更严格的举证责任，即强调了员工对于其所告发的不法情事系属“实质真实”（substantially true）怀有确信；此一确信既构成了向有关机关为告发的必要条件，也构成嗣后该确信被证实有误可免于承担责任的有利保障。
{74}参见前注{69},[日]松本恒雄编书，第69～70页；小西启文：“公益通报者保护法の概要与检讨课题”，《最新法令》第1766号，2006年7月30日，第64页；转引自前注{23}，陈一铭、李智仁文。
{75}参见前注{30}，王松柏文。
{76}依日本《公益告发者保护法》第11条的规定，在对行政机关告发时，公益告发者无义务确切知悉何者为适格的告发受理机关，在告发错误时，该受理机关应当对告发者“教示”正确的告发途径。转引自前注{23}，陈一铭、李智仁文。
{77}参见前注{30}，王松柏文。
{78}前注{13}，Marcia P. Miceli and Janet P. Near (2010）文。
{79}“英国《公益披露法》给予内部告发相当宽泛的保护，但是却严格限定了保护外部告发的情形。”参见前注{44} , Lucy Vickers文。这一点其实属于共通法理，各国皆然。
{80}挪威奥斯陆地区法院(Oslo Tingrett)在2005年9月29日作出的一份判决中认为，既然直接上级管理者已经违反了内部程序，雇员有权利将不法事件上报给集团管理层，同时，既然雇员有理由认为公司将会消除证据，那么，雇员不法事件向媒体曝光就属于有合理原因。这一判决意见被2006年9月的Lov ＆ Data No 87.一案的判决中被引用。See Anders Etgen Reitz and Jette H. Ronpe, The Latest Developments On Whistleblowing Policies In Denmark, available at: http：//www. bechbruun. com/NR/rdonlyres/B58C42AC-7F08-4A9C-9FC7－3D3F32847171/114403/ThelatestdevelopmentsonwhistleblowingpoliciesinDen. pdf，登陆时间：2011年7月19日。
{81}内部告发在某种程度上会招致公司管理层趋于掩盖、遮蔽内部问题，这也已经为安然为代表的一系列丑闻所证实，外部告发可以绕过这层障碍使内部问题得以暴露出来。这也可以看作是外部告发弥补内部告发的缺陷的明证。See Terry Morehead Dworkin, SOX and Whistleblowing, 105 Mich. L. Rev. 1761 (2007).
{82}参见程挽华、杨戊龙：“英国、纽西兰、澳洲（维多利亚省）揭弊保护立法比较”，《公益揭发—职场伦理新趋势》，巨流图书公司股份有限公司2010年版，第158页。
{83}林良荣：“论公司内部告发（揭弊）之劳工保护—以日本‘公益通报者保护法’为中心”，《公益揭发—职场伦理新趋势》，巨流图书公司股份有限公司2010年版，第125页。
{84}参见前注{30}，王松柏文。
{85} Parliamentary Debates, HC，Standing Committee D, 11 March 1998.
{86} See Sean C. Doyle, Case Comment: A Purposive Approach to Whistleblower Protection: A Comment on Merk v. International Association of Bridge, Structural, Ornamental and Reinforcing Iron Workers, Local 771，44 Alberta L. Rev. 909 (2007)．
{87}关于日本学者齐藤宝对这五种情形的简要说明，请参见前注{83}，林良荣文，第126页。
{88}参见前注{42}，李淑如文，第48页。
{89}参见英国《公益披露法》第43H条第2款。至于其他合理性的判断标准则无制定法的规定。
{90} See Parliamentary Debates, HC，Standing Committee D，11 March 1998.
{91}前注{30}，王松柏文。
{92}有学者采用实证方法结合对美国、以色列、俄罗斯、印度的比较研究得出结论认为，是否有法律为告发者提供保护与告发行为发生的几率及其带来的影响没有必然联系，导致这一现象的实质原因在于文化背景(cultural context)的差异：“一国独特的历史、价值与鼓励抑或抑制告发行为及确定是否将揭露不法行为者视为英雄的制度性经验。”Roberta Ann Johnson (2005)，Comparative Whistleblowing: Administrative, Cultural, and EthicalIssues, Proceedings of 2005 International Conference on Public Administration, October 21～22，Chengdu, P. R. China.pp. 1057．尽管该文作者在结论上否定了法律的作用，但根据作者的分析仍然也可以看到法律作为制度（之一）对于相应的告发文化的形成具有建构与保障作用是不容否认的。
{93}英国1996年《雇佣权利法》第43J条规定的“Contractual duties of confidentiality”即是这方面的内容：（1）Any provision in an agreement to which this section applies is void in so far as it purports to preclude the worker from making a protected disclosure. (2 ) This section applies to any agreement between a worker and his employer（whether a worker’s contract or not)，including an agreement to refrain from instituting or continuing any proceedings under this Act or any proceedings for breach of contract。《多德弗兰克法》第922 (c) (2)条中也有类似的规定：(1) WAIVER OF RIGHTS AND REMEDIES. -The rights and remedies provided for in this section may not be waived by any agreement,policy form, or condition of employment, including by a predispute arbitration agreement.（2）PREDISPUTEARBITRATION AGREEMENTS. -No predispute arbitration agreement shall be valid or enforceable, if the agreement requires arbitration of a dispute arising under this section。
{94}该法于1986年进行了重大修订，以使告密者更容易并更多地取得酬金。
{95}若司法部没有参加起诉的话，告发者就会得到30％作为酬金。
{96}尽管该法取得了巨大成效，也并非没有问题，比如司法部的代理成本问题尤为突出，被认为是“《反不实请求法》失灵的证据”。Terry Morehead Dworkin (2010), US Whistleblowing: A Decade of Progress？载前注{13}，David B. Lewis书，第44页。
{97}同上，第45页。
{98}参见前注{21}，黄铭杰等书，第105页。
{99}员工告发后所面临的遭受报复的风险不仅来自于公司的管理者，也可能因为外部告发给公司带来损害进而同事们的报复。Dr Marit Skivenes and Dr Sissel Trygstad (2010)，Loyalty and Whistleblowing in Norway: How Roles Come into Play，载前注{13}，David B. Lewis书，第102页。
{100}日本《公益告发者保护法》没有规定任何奖励制度，日本学者阿部泰隆认为，虽然法律可以为告发者提供许多保护，但是法院是否肯认公益告发的正当性尚有不确定性存在，并且许多不利益待遇均非法律所能解决，因此有必要设置奖励、补偿制度，以充分保证告发者的利益，提高告发者的意愿。参见[日]阿部泰隆：“内部告发（ホ亻ツスルブ口ウワア-）の法的设计-社会净化のための内部告发者保护と褒赏金制度の设计”，信山社2003年版，第68页以下；转引自前注{21}，黄铭杰等书，第64～65页。
{101}关于两项改进方案的配套措施的进一步讨论可参见Terry Morehead Dworkin, SOX and Whistleblowing,105 Mich. L. Rev. 1774～1775 (2007)。
{102} 通过法律顾问匿名来提出告发不法情事仍然可以获取奖赏可谓是多德弗兰克法的另一种激励措施，在领取奖赏时只需要将其身份向CFTC或者SEC表明即可。Dodd-Frank Act § 748与Dodd-Frank Act § 922(a)．
{103} 对原始信息的界定包括三个方面：来自于告发者自身的了解或分析；SEC此前并未从其他途径获知；告发者的消息来源不能仅限于司法或行政听证会中的陈述，政府的报告、听证会或审计、调查，新闻媒体。Dodd-Frank Act§922(a)．
{104} Dodd-Frank Act § 748与Dodd-Frank Act § 922 (a)．这不仅适用于在SEC登记的上市公司，也涵盖了那些经验管理的资金超过1亿美元私人股份企业、对冲基金。确定具体的奖赏金额的要素包括由告发者提供的信息的重要性以及告发者提供的协助的大小；与此同时，对于一些类型的告发者是不予奖赏的，比如相关监管机构、司法部、自治机构或法律的执行机构等的雇员即不允许获得奖赏，依证券法要求对财务报表进行的审计结果中获知信息的告发者也不得给予奖赏。Dodd-Frank Act § 748与Dodd-Frank Act.§ 922 (a).
{105}参见前注{8}，Rachel Beller文。
{106} See Roberta Ann Johnson, Whistleblowing: When it Works and Why, Boulder: Lynne Rienner Publishers,Inc.，2003，pp. 74.
{107}一份对内部目击者的调查显示，最常见的不利益对待形式是威胁、恫吓、骚扰、折磨。Smith, R and A. J. Brown（2008），The Good, the Bad and the Ugly: Whistleblowing Outcomes, in A. J. Brown（ed.），Whistleblowing in the Australian Public Sector: Enhancing the Theory and Practice of Internal Witness Management in Public Sector Organisations，Canberra: ANU E Press, p. 129.
{108}See Parliamentary Library. Whistleblowing in Australia-transparency, accountability…but above all, the truth. available at://www. aph. gov. au/library/pubs/m/2004-05/05m31. pdf，登陆时间：2011年4月13日。
{109} 参见[日]大内伸哉编：《コンプラ亻アンスと内部告发》，日本劳务研究会2004年版，第176页（国武英生执笔），内藤第23页；转引自前注{21}，黄铭杰等书，第62页。
{110}See M. P. Miceli, J. P. Nearand T. M. Dworkin（2008），Whistle-blowing in Organizations, New York:Routledge, p. 158.
{111} See Peter Roberts and A. J. Brown (2010)，The Australian Legislative Experience，载前注{13}，David B. Lewis书，第69页。
{112} 参见前注{96} ，Terry Morehead Dworkin文。
{113}Ibid.
{114} 参见前注{108}。
{115} 日本《公益告发者保护法》第8条规定的“他人の正当な利益等の尊重”正是这方面的内容：“第三条各号に定める公益通报をする劳动者は、他人の正当な利益又信公共の利益を害することのないょう努めなければならない。”
{116} 1996年的《雇佣权利法》在第48条就这一基本规定之外还规定了例外的情形：“如果不能合理控告者在三个月内提起诉讼之可行性，劳动法庭可以就个案延长至其认为合理的期间。”
{117} 参见《多德弗兰克法》第748条修订了《商品交易法》（Commodity Exchange Act）以禁止对那些向商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission）告发的雇员进行歧视性对待，并赋予了告发者一项时效为2年的民事诉权，以便使告发者有可能讨回欠薪以及恢复原职。Dodd-Frank Act§748.
{118}依《多德弗兰克法》对《证券交易法》法修订，赋予了告发者请求双倍欠薪的权利。与此同时，该法还将告发者请求救济的时效（statute of limitation）延长至6年。Dodd-Frank Act § 922 (a).
{119} 澳大利亚多个州的公益告发法律也确立了被称之为不法报复罪（offence of unlawful reprisal）的刑事责任，如昆士兰、维多利亚、堪培拉等。
{120}See Hideo Mizutani. Whistleblower Protection Act.4 Japan Labor Review 3 116 (2007)．
{121} 1996年的《雇佣权利法》第103A条。
{122} 其中，基本赔偿金是单纯为赔偿雇员失去工作而令雇主所为之给付，以雇员的年龄和服务年资为计算标准；补偿性赔偿金的确定由劳动法庭根据雇员失去工作现状及未来收入的损失、奖金等附随利益的丧失、求职费用、丧失退休金的权利、丧失的就业保障及雇主解雇时的态度等因素综合考量，公正且衡平地确定雇员所遭受到的财产上的不利益；额外赔偿金则用于强制雇主执行劳动法庭关于雇员恢复原职或重新聘用的命令，以雇主未完全遵守法院的命令的程度从而给官员造成实际损害来决定。其间涉及到的具体问题可参见前注{30}，王松柏文。
{123} 参见前注{30}，王松柏文。
{124} 美国《萨班斯法》规定的是90天，《多德弗兰克法》[Dodd-Frank Act § 1057 (a)]增加到了180天。
{125} 比如新近的Ronald A. Roganti ( Claimant) v. Metropolitan Life insurance Company ( Respondent) , CaseNo. 04～04876 (FINRA 2010)就是一个典型，整个过程耗费了6年时间，尽管告发者最终取胜并获得大额奖赏，不过这个漫长的过程给告发者带来的负担也可想而知。关于这一案件的基本情况以及审理结果可参见//www. kzlaw. net/cms/files/Award. pdf，登陆时间：2011年9月20日。
{126} See Dodd-Frank Act§922(a).
{127} See Jeremy McMullen QC (2010)，Ten Years of Employment Protection for Whistleblowers in the UK: A View from the Employment Appeal Tribunal，载前注{13}，David B. Lewis书，第12页。
{128} 英国上诉法院（The Court of Appeal）法官Mummery （Mummery LJ）说：“解雇的原因包括一组事实，这些事实在雇主解雇雇员时就在雇主大脑中运行。它们处于雇主所能了解的范围之内。”ALM Medical Services Ltd v Bladon[2002] IRLR 807.
{129} 参见前注{44}，Lucy Vickers文。
{130}韩国2001年通过的《腐败防止法》专门规定了告发者的奖励与保护制度，令人印象深刻。基本情况可参见前注{21}，黄铭杰等书，第67～68页。这在国际社会已经成为一项广为认同的事实：2005年通过的联合国《反腐败公约》（迄今已有140个签署国），在第32条、第33条明确规定了对告发者提供保护的规定，并期望成员国将之融入各自的国内法体系。
{131}比如，加拿大前官僚Allan Cutler的告发导致一宗赞助款丑闻中数百万的公共基金被挥霍的事实得以披露，并进而导致自由党在2006年选举中失利。//en. wikipedia. org/wiki/Allan_Cutler，登陆时间：2011年6月6日。
{132} See David Lewis. Whistleblowing at Work: On What Principles Should Legislation be Based？ 30 Industrial Law Journal 2 173 (2001).
{133}当然，也有分别立法的法域。不过，根据David Banisar先生的观察，这种立法例劣势明显，首要一点就是分割立法导致不能覆盖许多类型的不法行为；同时，雇员与公职人员通常均不能充分了解各类为法律所规制的对象事实，以致法律的执行可能就有限；再就是分别立法也只能使立法倾向于揭露与赔偿层面而不能改进内部管理。事实也表明，这种立法例下几乎没有规定内部告发的程序或者标准的例子。参见前注{17}, David Banisar文。
{134} See http：//www. ohayoo. com. tw/Thalidomide. htm，登陆时间：2011年6月3日。
{135} See //en. wikipedia. org/wiki/Eschede_train_disaster，登陆时间：2011年6月3日。
{136}Guido Strack,Whistleblowing in Germany, available at: //whist eblower-netz. de/pdf/WB_in＿Germany. pdf, p.4，登陆时间：2011年6月3日。
{137}See http：//en. wikipedia. org/wiki/Jiang_Yanyong，登陆时间：2011年6月6日。
{138} See Abreu Advogados, etc.，The International Comparative Legal Guide to：Environment＆Climate Change Law 2011-A Practical Cross-border Insight into Environment and Climate Change Law，London: Global Legal Group Ltd, p.238 ～239该书中，涉及日本部分的内容由Hideaki Ozawa和Ryoji Moroi完成。