谈外国经验对我国财政转移支付立法的借鉴与启示

　　论文关键词：财政转移支付；财政转移支付立法；外国财政转移支付立法

　　论文摘要：财政转移支付法律制度作为市场经济条件下协调区域经济发展、缩小地区差距的主要财政法律制度发挥着重要作用。我国现行的财政转移支付立法存在着诸多缺陷，具有明显的非规范性和不稳定性特征。亟待立法完善。考察和总结国外的成功经验，可以为我国财政转移支付立法提供借鉴。
　　
　　政府间财政转移支付制度是当今世界分税制国家普遍采用的一项财政平衡手段，也是我国1994年分税制财政体制改革的重要内容之一。中共中央十六届三中全会《决定》中也明确提出：“进一步完善财政转移制度，加大对中西部和民族地区的财政支持”。要进一步完善财政转移支付制度，其根本在于实现财政支付的法制化，也就是用法律来规范中央政府与地方政府、上级政府与下级政府以及同级政府之间的利益格局，用法律来规范上、下级政府之间财政资金的纵向转移和同级政府之间的横向转移，促使其规范化、法制化和透明化。目前我国已经把财政转移支付的立法提到了议事日程。在这一立法进程中，学习和了解国外发达国家的成功立法经验，对于我国财政转移支付立法具有借鉴意义。
　　
　　一、国外财政转移支付立法的主要经验总结
　　
　　纵览各发达国家的财政转移支付制度，首先的成功经验就在于各国大到政策的制定，小到转移支付具体数额的确定，都有健全的法律体系作保障，有严格完备的法律规范约束，从而使转移支付以法律作为唯一依据，规范而透明。
　　
　　(一)以法律作为财政转移支付的唯一依据
　　虽然因为各国政体的不同，财政转移支付制度可以分为联邦制和单一制的财政转移支付制度，前者以美国、澳大利亚、德国、加拿大为代表，后者以英国、意大利、日本、韩国、印度尼西亚为代表，但政体不同的各个国家财政转移支付制度的共性就是都有明确的法律依据，有的甚至法律级次很高，如加拿大、澳大利亚和德国的财政转移支付都源于宪法。加拿大1982年宪法法案第36条第(2)款规定，加拿大议会和政府要遵守均等化原则，进行支付以保证省政府有充足的收入，在合理可比的财政净收益差别收人水平上提供合理可比的服务水平。德国不仅在其宪法《基本法》中对财政转移支付作了规定，强调了“生存条件一致”的原则，规定经济发展水平高的州，必须对经济发展水平低的州提供一定的财政补助。而且通过其《税收分配法令》和《联邦与州间财政平衡法》对财政转移支付制度的具体操作办法也作出了详细的规定。日本每种转移支付都有相应的立法进行规范，除了具有基本法性质的《地方财政法》以外，地方交付税以《地方交付税法》作为依据筹集和分配资金，国库支出金等各类转移支付也以相关的法律如《义务教育法》、《农业基本建设法》、《土地改良法》、《生活保障法》等为依据。以判例法为传统的美国于1972年制定了专门规范转移支付的法律——《州和地方政府补助法》，并于1976年进行修正。在加拿大，联邦政府对地方的转移支付，部分是根据宪法修正案来加以实施的，另一部分则是按照联邦与省之间的协议来实施的。总之，各主要发达国家都以法律作为转移支付的唯一依据。他们甚至首先通过宪法或法律对各级政府的事权和支出责任进行划分，确立财政转移支付的目标和基本原则，同时又以具体立法的形式明确规定其实施，如财政转移支付的规模、标准以及具体的技术操作程序和方法等。
　　
　　(二)明确事权和财权，为财政转移支付奠定基础
　　事权是各级政府基于自身的地位和职能所享有的提供物品、管理公共服务的权力。财权则是各级政府依其事权所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。明确的事权和财权划分是建立完善的财政转移支付制度的前提。各主要国家对中央和地方事权都作了明确的划分，并以法律形式加以确认。如德国的宪法即《基本法》对各级政府的事权作了原则性的规定，各级政府事权划分的原则是，“为了普遍的利益必须统一进行处理的事务”由联邦负责，其他的事务原则上由各州和地方政府负责。宪法明确规定了联邦、州、地方(市或县)三级政府的职责和支出范围，联邦政府负责国防、外交、造币和货币、海关和边防、邮政电讯、铁路和航空、高速公路和远程公路、社会保险、国有企业的支出和农业政策等；各个州政府的职责是负责治安、中小学教育和高等教育、科学研究(联邦参加高校和跨地区的研究开发)州内公路、地区经济结构和农业结构的改善、护岸等；各个城镇负责公共福利、文化设施、公共交通、能源的供给、垃圾和污染处理、建设规划等等。再如美国依据法律、惯例、服务能力与效率的原则形成了政府间事权划分的基本格局。联邦政府负责国防、外交和国际事务、邮政、空间科学技术、关系到全国利益的州际事务和涉及全国的社会福利和计划，州政府和地方政府主要负责受益范围限于自己辖区的以及与人民的日常生活联系更为密切和直接的项目，如教育公共福利等。
　　
　　(三)依法合理确定转移支付的形式
　　各国法律确定的财政转移支付形式，都不是单一的，而是各种方法的综合运用。比如美国的财政转移支付的形式可分为三类：项目拨款、无条件拨款和总额拨款。项目拨款是一种有条件的补助，它的主要特征是对称性，即接受补助的政府要拿出5％～15％，甚至更高比例的配套资金用于补助项目，这种补助形式约占拨款总额的50％～60％。无条件拨款是中央政府每年拿出一定数额的联邦收入按照比较复杂的公式在各州间进行分配。总额拨款通常规定资金用于某种范围，而不具体限制，主要用于重大工程建设。加拿大的转移支付呈多样化，具体分为四大类：财政均等化补助，其目的在于实现财政收入的均等化；固定项目补助，即对健康和教育的专项补助；联邦援助计划，即联邦政府对省政府在社会福利领域提供资助的一种形式；其它联邦转移支付。各个国家在转移支付的形式结构和规模方面也不是一成不变的，而是依具体情况的变化进行相应的调整，以剔除补助方式的不适宜成分。事实上，适时调整转移支付制度，不仅会使补助更加贴近需要，而且也会有助于增加中央财政调控的弹性和力度。
　　
　　(四)确立科学的转移支付额度判定标准
　　在中央对不同地区的一般性补助方面，美、德、日等国均采用“因素法”对地方政府的财政能力、财政需求和调整系数进行测定。测算财政能力时要考虑影响该地区财政收入的各个因素：如社会总产值、国民收入、税源、税基、税率的变化等。财政需求上考虑人口、面积、交通、公共服务水平等条件的影响。调整系数则要根据本地自然、社会、经济等多方面因素作用下的实际状况来确定。这些因素客观存在，为各地区所共同认可接受。这样，上级政府可以依据某地客观存在的因素测算出对它应予的财政转移支付数额，下级政府同样也能权衡影响转移支付数额。采用“因素法”来测定收支，确定转移支付方法，公平透明，科学合理，既减少了各级政府间人为因素引起的盲目攀比，又便于实施执行。而对专项转移支付特别是特殊项目的转移支付，国外一般不用“因素法”事先计算其规模，而是在实践中不断加以调整。
　　
　　(五)设置专门机构管理和监督财政转移支付
　　大多数国家在机构设置及权责配置方面建立了一种有效的操作机制。对于专项转移支付，几乎所有国家都是由专门的部门负责，如教育部负责教育拨款、交通部负责交通拨款等。对于一般性转移支付，有的由中央财政部所属的一个机构——政府间委员会(如加拿大、德国)或相对独立的拨款委员会(如澳大利亚、印度)来负责，也有国家由政府间委员会和民间委员会共同负责(如巴基斯坦)。其中加拿大的政府间委员会，机构设置权责分明，有效监督制约，值得我们借鉴。
　　
　　(六)合理确定财政转移支付的规模

 　　市场经济国家的实践表明，各国财政收入的集中程度较高，发展不平衡的地方财政要在既定的水平上实现平衡就要不同程度地依赖政府间的转移支付。例如美国联邦政府对州和地方的全部拨款额1998年为1153亿美元，占生产总值的2.4％，占州和地方支出的18.2％。英国的地方支出中，用地方自有财力安排的支出只有30％，70％的地方支出来自中央政府的拨款。日本的国税收收入占整个税收入的2／3，但国税中的45％通过拨款转移到地方政府手中。由此可见，各发达国家的转移支付规模都比较大，成为地方政府支出的主要来源之一。与此同时，各国财政补助的范围也在不断拓宽，延伸到能源、自然资源与环境、农业、交通、社区和区域发展，教育和训练、就业、社会服务、保健以及收入保证等广泛领域。
　　
　　二、我国财政转移支付立法存在的问题和不足
　　
　　(一)现行财政转移支付立法存在空白和缺陷
　　应该说，我国目前没有专门的财政转移支付立法。虽然有学者认为我国财政转移支付制度是以《预算法》和《所得税收入分享改革方案》为法律基础，而事实上它们都不是专门针对财政转移支付的，充其量只是其中涉及财政转移支付的相关内容罢了，甚至于有些规定都相当不明确。例如《预算法》第21条规定，中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。再如国务院2001年1月31日发布的《所得税收入分享改革方案》中规定，中央因改革所得税收人分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，但具体办法由财政部另行制定。国务院在1993年12月15日发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》指出，分税制改革的原则和主要内容之一是科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。这应该算是我国建立财政转移支付制度最早的法律依据了。但是，这一法律依据不仅立法层次低，并不是法律，连行政法规或规章都算不上，而且规范性差，它只是指出了建立财政转移支付制度的原则和方向，并没有具体规定。目前，实际工作中作为财政转移支付依据的主要是行政部门规章，例如财政部2003年发布的《农村税费改革中央对地方转移支付办法》，1995年发布、2005年废止的《过渡期财政转移支付办法》等。
　　总之，我国目前财政转移支付的立法层次低，法律权威小，而且因为欠缺专门立法而存在很多空白和漏洞。例如缺少关于财政转移支付的程序的规定，使支付对象、支付方式、支付时间都带有明显的随意性；再如对违法行为的规定，违法行为的认定和处罚不清，导致现实中违法行为责任落空。这些立法上的缺陷已经严重制约到我国财政运行的实践，尤其是地方政府的财政运行状况。
　　
　　(二)各级政府的事权、财权不清，转移支付的依据不明
　　政府间转移支付是一种财权的转移，不宜过多或过少。转移过多，不仅影响上级政府本身的支付能力，也难以体现财政分配的公正性；转移过少，则难以保障下级支出能力的实现，也不能实现上级政府的宏观调控的政策意图。那么，这种财权转移的依据是什么，或者说转移支付的度应该如何把握?答案是依据事权。这样的转移支付才是科学合理的，也能达到转移支付的目的。我国中央和地方事权划分的依据主要是1993年12月15日国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》。而其中关于中央和地方事权和支出划分的规定是非常原则、抽象、宽泛而且不明晰的，而且在其后的十数年间，中央和地方事权尤其是财权的划分一直处于不规范、不稳定的状态。例如该决定所确定的证券交易印花税的分享比例是中央和地方各50％；从1997年1月1日起国务院决定将证券交易印花税分享比例调整为中央80％、地方20％；1998年6月对证券交易印花税再次调整分享比例，改为中央88％、地方12％；从2000年10月1日起将分享比例由中央88％、地方12％，分三年调整到中央97％、地方3％，即2000年中央91％、地方9％，2001年中央94％、地方6％，从2002年起中央97％、地方3％。这种极不规范和稳定的事权财权划分给我国财政转移支付带来了同样的结果，即财政转移支付依据不清，也极不规范和透明，实践中的普遍做法是“跑步(部)前(钱)进”的不正之风。
　　
　　(三)转移支付形式不合理，基本上起不到均等化的作用
　　财政转移支付制度的主要目的是为了平衡政府间财政能力，实现公共服务水平的平衡。我国自1994年分税制财政体制改革之后，逐步形成了如下几种财政转移支付形式：一是维持既得利益的税收返还和体制补助(或上解)转移支付形式；二是以地区间财力和公共服务均等化为目标的财力性转移支付，包括一般性转移支付、民族地区转移支付和调整工资转移支付等；三是按项目标准确定的专项转移支付。这些转移形式除一般性财政支付外，其他五种形式(税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等)都属于非均等化财政转移支付，而且在转移支付中所占比重较大，基本上起不到均等化作用，弱化了财政转移支付抑制地区发展差距、实现全国范围内各级政府提供公共产品和服务能力均等化的功能。
　　
　　(四)现行转移支付额度判定标准不够规范科学
　　1994年税制改革虽然构架了分税制财政体制的基本框架，但并未从根本上触及原有体制的利益分配格局。其中一个表现是，为避免利益调整过大而在财政转移支付上仍然沿用了“基数法”。按“基数法”确定税收返还，既不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏比较合理的客观标准。而且“基数法”不仅不够科学、客观、合理，最关键的是它维持了原有基数下的利益分配状态，使原有的不均衡状态继续并加剧。总之，“基数法”导致了不规范的分配模式，鼓励了地方“讨价还价”、“跑步(部)前(钱)进”等不正之风，也不能解决长期以来形成的各地区间的财力不均问题。
　　
　　(五)现行转移支付缺乏监督和制约机制
　　我国现行的财政转移支付无论是一般性转移支付还是专项转移支付，都缺乏相应的监督和约束机制。一些不应列入专项拨款的项目由中央财政安排了专项拨款资金，而且专项资金也不能做到专款专用。由于转移支付分配方法的不规范、欠科学化、非公式化，而不少转移资金的分配使用缺乏事权依据，费用分摊和使用随意性大，不透明，没有相应的管理机构来监督、考评转移支付资金的使用和成学，使来自不同名目、不同口径的财政转移支付之间标准混乱，功能冲突，严重影响了转移支付的功能发挥。
　　
　　(六)现行转付支付的规模不当，调整功能不强
　　我国是一个经济发展极不平衡的国家，既有较发达的东南沿海经济开放区，又有经济欠发达的中西部内陆地区，省际间财力状况差异较大，比如2004年上海市人均财政支出7936.43元，同期河南省却只有905.59元。这就需要完善财政转移支付制度，改善区域内整体财政状况，确定适度的转移支付规模。但我国目前的转移支付在促进地区间基本公共服务水平的均等化、调整地区间财政能力和财政需要的差距方面的作用有限。中央用于转移支付的资金量尽管逐年增加，但规模过小，与地方财政收支缺口的需求相比差距仍然很大。
　　
　　三、国外财政转移支付法律制度对我国的借鉴与启示
　　
　　建立规范化的转移支付法律制度是一项政策性和技术性都很强的复杂的系统工程。它山之石，可以攻玉。借鉴国外成功的财政转移支付法律制度，对于我国财政转移支付的立法完善具有积极意义。
　　
　　(一)加快推进财政转移支付立法，实现财政转移支付法治化
　　从国际经验可以看出，政府间财政转移支付制度要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵循法治化原则。因此，我国要完善财政转移支付制度，首先要将立法走在前头。要加快制定《财政转移支付法》，就转移支付的原则、内容、时间、形式、对象、依据、用途和监督等以立法形式加以规定，并明确规定财政转移支付违法行为的责任认定和处罚。同时，这一立法要与我国正在进行的公共财政体制改革和财政法律体系的健全完善结合起来，要加快《财政基本法》、《预算法》、《财政监督法》等法律制度的配套建设。尽快修改《中华人民共和国预算法》中有关财政转移支付的条款，对转移支付预算要单独编制。为贯彻落实《财政转移支付法》，还可制定相关配套单行法规，真正做到有法可依。在立法过程中，要借鉴国外成功经验，增强立法的开放性；要开门立法，民主立法，必要时举行立法听证，增加立法的科学性与民主性。

　　(二)科学合理划分各级政府的事权与财权
　　合理划分各级政府的事权与财权，是财政转移支付的重要依据。而在事权与财权的关系中，事权划分是财权划分的前提和依据。我国的现实是，虽然1994年分税制改革所确定的中央与地方之间的财权划分基本上是明确的，但事权并没有清晰的界定。由于事权不清，各级政府的职能范围不明，就使得各级政府的财权划分缺乏科学依据，公共服务均等化转移支付所依据的标准就难以形成。而且，1994年分税制改革以及2002年施行的《所得税收人分享改革方案》之后，地方政府的财政收入大幅度上解中央，但其职能、职责范围也即事权几乎丝毫未变，导致其财权与事权极不相称。国际经验表明：事权和财权应该具有统一性，统一的依据就是各级政府自身的地位和职能。事权划分的关键是合理确定经济管理权限。在合理确定政府的经济管理权限的基础上，要按照各级政府承担的事权，根据财权和事权相统一原则，合理确定各级政府的财权，并在法律上予以明确。转移支付金额的确定原则上要和事权一一对应，从而使财政转移支付制度达到调整地区失衡、公共服务均等化的调节目标。
　　
　　(三)依法明确财政转移支付形式，真正实现均等化目标
　　我国目前主要的几种财政转移支付形式基本上起不到均等化的作用；各种转移支付形式各自为政，存在着随意性和盲目性；大量的转移支付资金通过不规范的形式转移到地方，违背了实现公共服务水平均等化的初衷，在一定程度上扩大了地区之间财政能力的差距。国外财政转移的形式尽管多样，但一般可分为两类：一般转移支付和专项转移支付，而且以前者为主。借鉴国外成功经验，我国可以把一般转移支付、专项转移支付和特殊转移支付三种形式明确为财政转移支付的法定形式，依法建立“一般转移支付为主，专项转移支付为辅，适时采用特殊转移支付”的复合型财政转移支付方式体系。
　　
　　(四)创新财政转移支付额度的计算标准
　　外国一般采用“因素法”通过一定公式来核定财政转移支付数额，这种方法能以较为客观的标准来衡量中央对地方的补助额度，因而比较公平，不留下“讨价还价”的余地。我国也应通过立法明确把“因素法”应用于一般财政转移支付的数额计算中，并科学合理地确定“因素法”中应考虑的“因素”。
　　
　　(五)健全财政转移支付的管理与监督机制
　　建立专门的转移支付决策和监督机构，以立法形式规定该机构的任务、职权和职责，有利于保障转移支付的公正、合理。关于财政转移支付的决策和监督机构，国外大致有三种机构负责一般转移支付：政府间委员会、相对独立的拨款委员会、政府间和民间团体委员会，对于专项支付，各国一般由专门部门负责操作。有学者认为政府间委员会的模式使得地方政府能够较为充分参加财政转移支付拨款制度设计和拨款决策，能够反映大多数人的意见。而相对独立的拨款委员会，其建议往往不能受到政府的重视，因而存在着效率低下的问题。而且有些委员会在其方法上变得过于学术化，从而使得有关政府间转移支付制度过于复杂。而第三种模式，其构成单位都有相同的代表人数，能够使决策保持简单而且透明，但委员会主席则由联邦政府官员担任。借鉴外国经验，结合我国国情，对于一般转移支付，可借鉴加拿大的政府间委员会模式：在中央一级设立专门委员会，负责转移支付方案的确定和必要监督，隶属于中央政府，相应地各省也成立这样的专门委员会，负责省以下转移支付的决策和监督，同时，各专门委员会受同级人大监督，这样有助于转移支付的透明公开、监督管理。对于专项转移支付和特殊转移支付可以采纳国外的一般做法，由专门部门负责，并接受相关政府和人大的监督。
　　
　　(六)依法确定合理适度转移支付规模
　　我国当前中央转移支付制度存在的主要问题之一是转移支付规模小，无论是对经济发达省市还是对经济贫困省市都起不到弥补地方财政收支缺口的根本作用。国外财政转移支付的经验表明，财政转移支付的规模取决于一个国家内各地区之间经济发展不平衡的程度、以及国家实施宏观调控的力度和目标的实现程度，同时也与整个财政管理体制的主观设计密切相关。借鉴国外经验，同时考虑到我国现阶段财政收支水平总体上不太高的实际情况，通过适当调整分税制(如提高共享税的地方分享比例或增加地方税税种、提高地方财政的自给率等)，相应降低政府间的转移支付率，以使接受一般补助的省区占省级单位总数的50％左右为宜。
　　
　　(七)实行以纵向为主，纵横交错的转移支付模式
　　德国《财政平衡法》明确德国新的转移支付制度主要包括纵向和横向转移支付两方面内容。有平衡义务的州(即财力强的州)将一部分税收收入“捐给”有平衡资格的州(即财力弱的州)，使后者的人均税收收入达到全国平均水平。德国这种纵向和横向并举的转移支付机制，在均衡各州收入水平和社会福利水平、缩小各州在公共服务能力和经济发展水平上的差距起到了积极和明显的作用。我国长期以来一直采取的是自上而下的纵向财政平衡，即上级政府通过特定的财政体制把各地区创造的财力数量不等地集中起来，再根据各地区财政收支平衡状况和实施宏观政策的需要，将集中起来的财政收入不等地分配给各地区，以此实现各地区间的财力配置的相互均衡。我国过去其实已有一些横向转移支付安排，如发达地区对若干欠发达地区的“对口支持”等，但欠规范性，稳定性较差。横向财政转移支付是一种较为特殊的地方政府间资源再配置机制，对于我国这样一个各地财力差距悬殊的发展中大国来说，具有特别的借鉴意义。我们可以考虑在未来立法设计中建立一种纵向为主、横向交错的转移支付模式，以求双管齐下，有效调节地区间发展差异。