对人民监督员制度实践性思考

【出处】正义网
【关键词】人民监督员；监督
【写作年份】2012年


【正文】

　　2003年10月15日，最高人民检察院根据《宪法》、《人民检察院组织法》等有关法律，结合检察工作实际，制定并颁发了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》以下简称《规定》，并决定在天津、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等十个省、自治区、直辖市进行试点工作，这一颇具创新性试点，是检察机关在办理职务犯罪案件中，积极拓展外部监督路径的重要尝试。

　　从法律基础看，人民监督员的监督是“权利性的”而非“权力性的”。关于人民监督员制度的法律基础，检察机关及专家学者普遍认为主要有三个：一是宪法第二条、第二十七条及第四十一条的规定；二是《人民检察院组织法》第七条及《检察官法》第八条的规定；三是《刑事诉讼法》第六条的规定。综观这些立法条文，都是公民在国家政治生活及刑事司法活动中的权利性规定。

　　监督效力的概念：所谓监督，指的是法律监督。而法律监督有广义狭义之分。广义的法律监督，是指以保障宪法和法律得到良好实施为目的的一切监督，任何执法守法的主体都是被监督者，都是监督的对象。狭义的法律监督则有特定的含义，特指宪法或法律规定的国家专门机关就特定范围实施的监督。

　　《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》明确指出，人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件具有“五种情形”之一的，有权提出纠正意见：1应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；2超期羁押的；3违法搜查、扣押、冻结的；4应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；5检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。

　　我国试行的人民监督员制度和日本检察审查会制度的架构有许多相同之处，但内容却有区别，主要表现在：（1）在监督的范围上，日本检察审查会管理事项未限制案件的范围，但仅包括审查检察官不起诉处分是否适当，对检察业务改进提出建议与劝告；而我国的人民监督员制度则限定了案件的范围，局限于检察机关直接办理的自侦案件，但拓展了检察处分权受益监督的范围，即除不起诉之外，还囊括了逮捕和撤案两个环节。（2）在监督的程序上，日本检察审查会做出的决议仅作为检事正（日本地方检察厅负责人）处理案件时的参考，检事正认为审查会的决议正确时，予以采纳，否则不予采纳；而人民监督员制度的程序性更强，检察长审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行；检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论决定，根据案件需要，人民监督员可以应邀列席检察委员会会议；参加案件监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，还可以要求上一级检察机关复核，上一级检察机关应当复核并及时反馈结果。与日本的检察审查会制度相比，人民监督员制度更趋完善、合理、更具制约性。[1]

　　人民监督员制度对检察机关的侦查权有效的制约，体现了检察权在一定范围内从程序上接受人民群众监督的理念。其实，在日本检察制度中也有类似的制度。日本的检察审查会制度，就是公民审查检察官不起诉处分的系统，检察审查会决议虽然仅为检察官提供“参与”，但却由于代表着民意而深受重视，成为对检察官不起诉最为重要制约徐径。该制度是依照《日本检察审查会法》建立，内容包括：（1）检察审查会设在地方法院及其支部，目的是反映公民对公诉权实施的意见，衡量公诉权实施是否公正；（2）检察审查会成员从拥有众议员选举权的人中通过抽签选出，共有11名成员，任期为6个月；（3）检察审查会管理事项包括审查检察官不起诉处分是否适当，对检察业务的改进提出建议与劝告；（4）控告人、检举人、请求人或犯罪被害人提出申请或根据职权，审查开始；（5）审查程序不公开，做出应当起诉的决议必须有8名以上的多数赞成；（6）审查会的决议，必须以决议书形式送交检事正（日本地方检察厅负责人）；（7）检事正参考决议，认为应该提起公诉时，必须实行起诉程序。日本实行检察审查会制度以来，每年对于检察官做出决定的不起诉，经过审查，其中约22%的案件被起诉，对打击犯罪起到了非常重要的作用。[2]

　　人民监督员制度从初期的局部试点到目前在全国范围内扩大试点，已经取得明显成效，并显示出强大生命力。如2003年11月19日，呼伦贝尔市院和海拉尔区院联合召开《人民监督员会议》。选聘的7名人民监督员。2004年3月公诉科办理的犯罪嫌疑人张书贤涉嫌挪用公款一案经过五位人民监督员审查会监督，出席本案审查会。监督审查工作经过监督前的充分准备工作、推举本次监督工作的主持监督人、由主持监督人组织对本案的监督程序、宣布监督结果四个程序，五位人民监督员经过独立评议后一致同意承办部门对案件处理的意见。这项制度在日益展现其灿烂前景的同时，像幼儿待哺一样，越发迫切期待着具体有力的法律支撑，因此，要加强对人民监督员制度的立法研究，加快立法进程，尽快把人民监督员制度纳入法制化轨道。笔者认为，从中国司法改革的宏观视野出发，以解决和根治司法实践中一些“顽症”为切入口，人民监督员制度在对检察改革破题的基础上，应当在理念和制度上实现转向。

　　一从体内运作向宏观建构转向

　　作为一项改革设计，人民监督员制度在检察系统采取了“自上而下、先行试点、稳步推进、全面试行”的渐进式运作模式。在改革初期，这种“摸着石头过河”的方式具有相当的正当性与合理性，而且对于推动与形成目前检察改革蓬勃发展的局面功不可没。

　　二从权利监督向权力监督转向

　　作为目前制度设计的人民监督员制度，尽管与一般的民众监督相比具有自身的特殊性，如具有较强的权威性、程序性，[3]但从本质上讲仍然属于权利监督而非权力监督的范畴。

　　三从侧重打击犯罪向打击犯罪与保障人以并重转向

　　打击犯罪与保障人权作为刑事立法的两大价值取向为学术界所公认，而且，在目前我国的国情下，强调打击与保障并重也应当是更为理性的现实选择。

　　四从事前监督为主向事后监督转向

　　在权力监督的模式选择上，以监督的时间为标准，可以划分为事前、事中、事后三种形式。从目前人民监督员制度的设定看，对于监督的重心——三类案件，除了犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件是事后监督外，其余两类案件都采取了事前监督的模式。根据《规定》，目前案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之日起七日内进行完毕，重大复杂案件监督期限可以延长至十五日。同时《规定》明确指出，人民检察院不得因人民监督员的监督而超过法宝办案期间。

　　采取事后监督方式，既避免了对检察权行使的不当影响，又保证了监督时间的充足性，有利于提高监督的质量，同时还可以充分发挥诉讼当事人在监督程序中的主导性，因此是一种理想的制度选择。未来我国的人民监督员制度应当实现由事前监督向事后监督的转向，当然，与此相关的配套程序也应当体现出监督的实效性，避免事后监督游玩形式。

　　五从专业人士监督向普通民从监督转向

　　从人民监督员制度试行一年来的实践看，尽管《规定》中没有明确人民监督员的选任范围，但各地基本上采取了主要在专业人士中选聘人民监督员的做法。这里的专业人士，既包括法律方面的专家、学者、也包括各级人大代表、政协委员，其中后者更成为人民监督员的主要构成部分。[4]

　　2004年3月25日海拉尔检察院启动人民监督员程序也指出了现实中监督员存在的问题，比如：一是人民监督员普遍认为自己缺乏必要的法律知识，能否由市级以上的检察机关举办一些相关知识培训；二是在监审程序中，评议后能否对不清的问题恢复“补充发问程序”，没有明文规定；三是对于不涉及保密的案件，人民监督员可否列席检委会讨论案件，以提高其法律知识；四是由于监审会准备的时间很仓促，案件相关证据未能提前交付每位人民监督员，使审查证据时间显得很紧张；五是由于监审会是首次举行缺乏一些经验，宣布监审结果时，未及时将犯罪嫌疑人带到会场。

　　由于上级领导的重视和正确指导，海拉尔检察院的人民监督员制度试点工作取点了一些成效，“三类案件”全部进入人民监督员监督程序，并且对“五种情形”的监督进行了大胆的尝试和深入的探索，有力地促进了该院严格执法和文明执法活动。并且草拟了《海区检察院人民监督员制度试点工作实施方案》、《海区检察院人民监督员试点工作制度（试行）》、《海区检察院人民监督员制度试点工作程序暂行规定》。并起草了一篇《试论人民监督员选任的具体条件与程序问题》就人民监督员工作的指导思想、原则和内容，人民监督员的条件、权利和义务；监督的程序和要求，人民监督员办公室的职责等作了详细的规定。这对该院的人民监督员工作无疑起了促进作用。




【作者简介】
王谦，单位为内蒙古呼伦贝尔市海拉尔区检察院。


【注释】
[1](日)田口守一,刑事诉讼法[M],刘迪等译,北京:法律出版社,2000.111.
[2]湖北省人民检察院副检察长经济学博士徐汉明人民检察2004年第4期39页。
[3]郭彦,人民监督员制度有四大特征[N],检察日报,2004年6月1日
[4]四川大学法学院教授,博士生导师左卫民人民检察2005年第1期第25页。