政策性破产大限将至 1700亿元国资坏账争抢财政买单
发布日期：2013-03-19 作者：连会有律师
“最后一次”政策性破产门槛提高
国资委官员介绍：到目前为止，全国破产案件共有约１０万件，其中政策性破产占了３％左右。但政策性破产是特殊时期解决特殊问题的办法，主要解决计划经济遗留问题。随着这个问题逐步解决，我国将逐步过度到依法破产。今年开始，北京、上海、江苏、福建、浙江等５省市就不再搞政策性关闭破产，而全部实施依法破产。
中国人民大学法学院王欣新教授对记者分析，政策性破产与依法破产的区别，关键在企业职工失业救济、安置费用等（破产法规定应予清偿的劳动债权除外）由谁承担。
国务院为国有企业破产试点工作曾下发《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，财政部科研所周放生研究员分析：按要求，破产企业职工的安置费用，首先从破产企业土地使用权转让所得中拨付；即使破产企业土地使用权已经被抵押，转让所得也应首先用于安置职工，不足部分，依次从处置拍卖无抵押财产、抵押财产所得中支付，仍不足部分，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。因此，政策性破产通常通过减少破产财产分配将破产费用转嫁给债权人。而依法破产时，上述费用则由失业保险基金等社会保险基金支付，或由各级政府承担。
据了解，到２００４年底，全国共安排企业兼并项目３０００多户，涉及国有商业银行呆账和金融资产管理公司债权损失２９００多亿元。其中，关闭破产项目３３７７户，核呆额２２３８亿元，涉及职工６２０万人。尽管采取了各种措施，但只有５０％企业职工得到安置。以煤炭行业为例，据统计，到２００３年底，煤炭行业已实施关闭破产煤矿涉及在职职工近９０万人，其中，通过各种渠道安置的职工占总数的６３．８％。政策性破产负担之重可见一斑。
国资委人士表示，未来４年中即将实施的最后一批政策性破产，实施标准仍然维持不变。主要是不能清偿银行和其他债权人到期债务、资不抵债、扭亏无望的资源枯竭型大中国有企业，县级以下企业将不包括在内，主要集中在煤炭、军工、有色金属等行业。该人士表示，随着政策性破产进入倒计时，政策性破产门槛肯定比以往有所提高。按国资委摸底情况，大概有１８００家左右企业要通过这最后一次政策性破产告别市场。
职工安置是否入新《破产法》尚有争论
王欣新对记者介绍，由于现行政策性破产规定有安置破产企业职工在先、债权人利益在后的导向，在实践中，一些国有企业存在严重破产逃债行为：有的企业以安置下岗职工就业为名，将企业主要有效经营资产抽走，或将其下属企业、分支机构的资产划拨分立，另行设立一个或数个法人企业，而以空壳企业申请破产，承担原企业的全部或主要债务，从而逃避债务清偿；有的破产企业将企业主要有效经营资产、甚至全部财产折价支付给职工，作为一次性安置费，再以这些资产作为职工入股股本，以生产自救为名，组建成新的企业，从而以原班人马在原破产企业内恢复生产；还有的地方政府低价向第三方处置破产财产，作为接收安置破产企业职工的优惠措施。这些做法严重损害了包括银行在内的破产企业债权人利益。
此外，根据现行规定，破产企业土地使用权及其他财产，即使已设置抵押，变卖所得也要优先用于破产企业职工安置，而不清偿抵押权人。王欣新指出，这与《担保法》关于抵押的规定完全相违背，实际等于用国务院的行政法规废止了全国人大常委会制定的法律，宣告抵押制度对破产企业无效，使债权人实际上没有任何办法保障其债权安全。
中国人民银行东北某支行人士告诉记者，按规定，银行资金清算应该在企业偿付完职工所得后才能进行，而政策性破产企业操作中的各种“灵活”做法，给银行利益增加了诸多不确定性。该市２００２年的核呆统计数字显示，全市各类银行贷款额１８４９亿元，其中工业贷款余额３５８亿元，而银行贷款欠息余额就高达３０５亿元。
事实上，一直有声音认为，国企政策性破产大量使用的是银行的钱，牺牲了国有金融机构的利益，操作不规范。但周放生认为，对遗留的问题，政策性破产是处理计划经济时期遗留问题的特殊方法，不能漠视这些职工的合法权益。
在新《破产法》的起草工作中，有人曾主张将破产企业职工保护列入立法宗旨。但王欣新认为，破产与社会救济是不同的法律关系，破产法也不具备解决破产救济问题的社会功能。破产救济问题属于社会救济制度范畴，是社会保障法的调节范围，不应规定在《破产法》中。
前述国资委官员表示：目前安置破产国企职工，是从担保财产中划出一些比例，用于清欠。因此，如何不动摇抵押担保制度，又不损害职工利益，这是一个两难问题，需要寻找一个平衡点，这是目前仍在探讨的。
据了解，目前，《破产法》已经进入二审阶段，一些关键争论问题将很快有定论。
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