孙长根、孙全根不服湖南省湘阴县人民政府行政处理决定案

    「案情」

    原告：孙长根，男，55岁，汉族，湘阴县人，个体工商户，住湘阴县城关镇城西居民衙正街20号。

    原告：孙全根，男，49岁，汉族，湘阴县人，个体工商户，住湘阴县城关镇西居民衙正街19号。

    被告：湖南省湘阴县人民政府。

    法代表人：周 涛，县长。

    1985年3月，原告孙长根，孙全根与湘阴县城关镇东湖村九组签订了一份购买生产队的房屋一栋（大小九间），地基一块（面积一亩），作价12000元的协议，并办理了公证。原告买屋及地基后准备办油膏厂，因有污染未获批准，土地和房屋闲置至1991年。

    1985年下半年，原告在未向该县城市规划部门申请，未办理建房许可证的情况下，擅自动工，在其所购房屋前的土地上扩建三间杂屋（面积70平方米）并修建围墙把330平米空地围住，其围墙和三间杂屋正压在该县修筑江东路规划的红线内，将有碍江东路规划的实施。1987年5月15日，湘阴县土地管理部门落实中共中央办公厅、国务院办公厅（86）7号文件精神，对土地进行详查。在清理中，对原告所购的队屋及空地进行了丈量和登记，并发给了宅基地使用证。1991年1月27日，湘阴县江东路第三期工程正式动工。原告孙长根，孙全根在所购地基上的违章建筑影响了江东路的建设。江东路指挥部几次向原告发出拆除三间杂屋及围墙设施的通知，原告拒绝执行。1991年9月10日湘阴县人民政府作出处理决定：一、原告三间杂屋及围墙建筑违反了《城市规划条例》第三十条、三十一条、三十六条、四十四条、四十五条、五十条的规定，应无偿拆除；二、原告所购房屋前面空地330平方米，属闲置用地，依照土地管理法第十九条的规定，应无偿收回。原告孙长根、孙全根不服，以买卖行为合法，建筑行为没有违反法律规定，不应受到处理为理由，于1991年9月24日向湘阴县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销湘阴县人民政府的处理决定。

    「审判」

    湘阴县人民法院经审理认为：原告孙长根，孙全根所购房屋（队屋）及土地一直闲置至今，属于闲置地。1985年下半年又在未经批准和办理建房许可证的情况下，擅自修建杂屋及围墙，其行为违反了《城市规划条例》和土地管理法的有关规定。湘阴县人民政府对原告孙长根、孙全根的违法行为作出的收回闲置地和拆除违章建筑的行政处理决定，认定事实清楚，证据确凿，处理正确应予维持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十九条、《城市规划条例》第三十条、三十一条、三十六条、四十四条、四十五条、五十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，该院于1992年1月10日作出判决维持湘阴县人民政府对原告孙长根，孙全根作出的收回闲置土地和拆除违章建筑的行政处理决定。孙长根、孙全根不服一审判决，向岳阳市中级人民法院提起上诉。

    岳阳市中级人民法院二审认为：上诉人孙长根、孙全根所购房屋及土地闲置未用，且又未经主管部门批准和办理建房手续，即擅自建房及筑构围墙，其行为违反了土地管理法和《城市规划条例》的有关规定，应依法处理。但湘阴县人民政府作为县一级行政职能部门的领导机关和宏观调控机关，不按法律规定的职责权限行使职权，擅自代替城市规划部门和土地管理部门对上诉人孙长根、孙全根的违法行为实施处理，其行为超越了法定职权，是一种越权的具体行政行为，故应予撤销，由城市规划部门和国土管理部门对上诉人的违法行为重新作出具体行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目和第六十一条第（三）项之规定，于1992年3月1日作出判决：撤销湘阴县人民法院的一审判决和撤销湘阴县人民政府对上诉人孙长根、孙全根的处理决定，由有权的行政机关对孙长根、孙全根的违法行为重新作出具体行政行为。

    「评析」

    此案不仅涉及到实体认定及处理问题，而且涉及到由谁实施处理的主体资格问题。纵观全案，本案当事人孙长根，孙全根，1985年3月所购房屋及土地闲置至今和未经主管部门批准和办理建房手续，擅自建房及围墙，违反了土地管理法和《城市规划条例》的有关规定，对其违法行为的认定和处理，在认识上没有分歧，但对湘阴县人民政府是否具备对孙长根、孙全根进行处理的主体资格由其作出处理决定是否越权有不同意见。一种意见认为，湘阴县人民政府对孙长根、孙全根的违法行为进行处理没有超越职权；第二种意见认为超越了职权，是一种越权行为，应予以撤销，由有权机关重新作出具体行政行为。其理由是：其一，孙长根、孙全根未办理建房手续，擅自修建房屋和围墙的行为属于违反《城市规划条例》的违章行为。对于这一行为，法律授权城市规划部门按照法律规定行使处罚权，如果城市规划部门不行使法定职权，就是失职，而法律并没有授权县级人民政府对违章建筑行为行使处罚权。湘阴县人民政府的处理决定，正是违背了法律规定，超越了自己的职权，是一种越权行政行为。其二，对于闲置用地的收回权，土地管理法授权国家土地管理部门行使，其他机关不能代行此职。有人认为：土地管理法第十九条规定，闲置用地由土地管理部门报县级以上人民政府批准收回用地单位的使用权，这就是法律授权。其实这种认识是错误的，至少是片面的。因为批准收回闲置用地与作出决定回收闲置用地并不是一回事，也不是一个职能行为，而是两回事和两个职能行为，即一个对内的批准行为，一个对外（对当事人）的实施处理的行为。土地管理法第十九条只是更进一步明确了政府与其职能部门的权限范围，内部的批准收回权归县级人民政府，外部的具体实施收回权则由主管的职能部门行使。因此，湘阴县人民政府作出收回孙长根、孙全根的闲置用地的决定也是一种越权行政行为，应予纠正。其三，湘阴县人民政府的处理决定混淆了政府与其职能部门的分工。湘阴县人民政府之所以要以自己的名义对孙长根、孙全根实施处理，其原因就是没有正确认识和处理好政府宏观调控与职能部门的微观执法的关系，误认为其职能部门有权处理的事情，政府就自然而然有权处理，所以在此案的处理中，湘阴县人民政府越俎代疱，进行了越权处理。

    综上，二审人民法院的判决撤销被告的行政处理决定，是正确的。