论税收法定原则的程序保障

　　税收是国家为支付其政务支出的财政需要或为实现其他行政目的，凭借政治权力，依法向居民、非居民强制、非罚、无偿课征的货币或者财物，是财政收入的一种形式。税收的实质，从宏观上讲是国家对国民收入的再分配，从微观的征纳过程而言是私人财产权的强制、无偿地转移为国家所有。从税收的含义中我们不难看出税收具有财政性、无偿性、强制性、政策性等特殊的性质和特点，正是由于税收行为具有上述特殊属性，我们才更有必要通过立法对该行为予以合法规制。

　　税收是税法产生、存在和发展的基础，是决定税法性质和内容的主要因素。税法是建立在一定物质生活基础上的，由国家制定、认可和解释的，并由国家强制力保障实施的调整税收关系的规范系统，它是国家政治权力参与税收分配的阶级意志的体现，是以确认与保护国家税收利益和纳税人权益为基本任务的法律形式。税收和税法之间的关系是一种经济内容与法律形式内在结合的关系。因此，税法的基本原则也必然要体现和保障税收的这些特殊属性和特征。

　　故税法的首要基本原则就是税收法定原则，它也是税法中最为重要的一项基本原则，它是民主原则、法治原则等现代宪法原则在税法上的体现，对于保障“经济个体”的财产权利及自由，对于维护国家利益和社会公益具有举足轻重的作用。如何使这一基本原则在现实中得以真正的贯彻实施，已经成为决定税法及其规制的税收行为是否具有合法性的一个极其重要和亟待解决的问题。要解决这一问题，我们首先要解决的就是如何从程序角度保障该原则的贯彻实施。

　　一、税收法定原则的含义：

　　税收法定原则又称“税收法律主义”或“税收法定主义”，我国学者一般称之为“税收法定主义”、“税收法定原则”，其简明含义是指课征税收必须有法律依据且须严格依法征税和依法纳税。税收法定原则是税法中最为重要的首要的基本原则，它是民主原则、法治原则等现代宪法原则在税法上的体现，对于保障“经济个体”的财产权利及自由，对于维护国家利益和社会公益具有举足轻重的作用。税收法定主义的内涵，不仅要求有关税收核定、课征的实体条件须有法律依据，而且要求税收的征收程序也必须具有正当性，此即“实体合法，程序正当”。因为税收的课征是“公权力”的行使，是国家公权力介入“经济个体”的生活领域，所以它必须依适当的程序行使，并且对其课征而发生的纠纷也必须依公正的程序加以解决，以维护征纳双方尤其是纳税人的合法权益。

　　二、税收法定原则的程序保障：

　　（一）立法程序保障：

　　税法与其他一般法律一样都要经历从产生、适用到被广泛遵守的全过程。这也就决定税法的制定、修改也要严格依照立法法所规定的程序、权限等进行。故立法阶段要严格遵照相关立法程序由有权的机关来进行：

　　税法是我国的一项基本大法，税法规制的内容是关系到国家税收和纳税人合法利益保护等的重要问题。因此，要在立法过程中充分体现民主制国家的特性，确保立法公正合理，妥善协调国家征税权与纳税人私有财产权之间的关系。

　　1、立法要严格按照立法法所规定的程序进行，通过严格科学的立法程序确保社会各方面利益和意志得以充分考量和体现，而不是立法者的一言堂。

　　尤其是征税项目的确定问题，更应在结合当前国情的情况下充分听取相关公众的意见。因为税目所涉及的是不特定多少人即广大公众的切身利益，调整的是国家公权力与公民私权利之间的关系，是税权在社会中分配的客观反映。采取科学合法的程序来保障相关税收制度的科学合法确定是十分必要的。由于税法从某种意义上是调整不平等主体之间利益分配关系的，因此在现实中税法问题和纠纷往往采取行政诉讼的方式解决。既然如此，为什么不能参照行政许可法和行政处罚法等行政法的程序，采用听证会的方式为作为国家主人（即国家统治者）的广大民众充分表达意志提供畅通渠道呢？笔者认为，在我国立法和司法实践中完全可以而且完全有必要在税收立法领域引入听证制度，为广大利害关系人提供发言和表决的权利。

　　在广泛充分听取社会各方面利害关系人的意见和建议的基础上，对相关科学合理的意见进行汇总并就相关意见征求经济专家和法律专家的意见，进行反复论证和民主表决，最终得出科学、合理、合法的立法意见。比如在遗产税的征收问题上，应当广泛听取社会公众的意见和建议，充分利用互联网等高科技平台的信息传播和交流作用进行民意调查，再通过听证会等合法的程序对民意调查所反映出来的意见和建议进行汇总，组织专家团进行论证。从而在程序上确保立法意志的合法性和有效性。也为将来新法出台能得到有效遵守和顺利实施打下坚实的群众基础，进而杜绝了朝令夕改、民声鼎沸的尴尬局面。

　　2、严格根据立法法对立法权的规定，合理分权，做到税制统一，防止政出多门。杜绝标准不统一，程序不统一，法律法规与地方性法规、规章不统一或互相矛盾的情况。努力维护税法的统一性、权威性、公开性和可操作性。

　　（二）税法修改和实施阶段的程序保障

　　在税法修改和实施阶段要通过科学合法的程序设计保障税法的相关规定充分体现立法者和广大民众的意志，实现国家意志和社会意志的协调和统一。

　　设计科学合法的程序，对需要修改的制度、标准进行科学的调研、质询、论证。比如个人所得税起征点的调整问题，完全可以在税法的修改和实施阶段设计科学的程序，即先对国民收入进行科学准确的调研，并就两极分化的问题进行反复论证，然后根据得出的权威科学准确的数字提出参考标准，通过互联网等信息沟通手段征求社会公众意见，再通过举办听证会的方式汇总讨论相关科学合理意见，最终得出符合大多数人的修改标准。这才是一个合理合法的程序设计。只有有科学合法的程序做保障，才能使最终的法律规定更加科学合理合法。

　　（三）税收争议解决的程序保障：

　　由于税法规制内容的特殊性，也导致了税法在争议解决机制上与其他法律存在差异。鉴于税法是调整国家与个体间税权分配关系的法律规范，调整的主体之间地位上存在不平等性，因此一旦出现具体行政行为（即征税行为和行政处罚行为）方面纠纷和争议，司法实践中往往按照行政案件来处理即采取行政复议或行政诉讼的方式来解决。

　　但如果因为税收立法等抽象行政行为的问题而产生纠纷和争议又将通过何种程序和途径来处理呢？我国《行政诉讼法》第十二条第二款对此予以明确回答—那就是：不予处理！这一规定，从某种意义上是限制了当事人对税收法律法规提出异议的权利。我国宪法规定人民是国家的主人，是法律意义上的统治阶级，立法自然应该体现统治阶级的意志。即应该根据本文上面的论述在立法阶段设计科学合理的程序充分征求民意。但在实际生活中肯定存在信息不对称的情况，而且社会经济状况也是不断变化着的。因此，在法律实施一段时间后肯定会出现新的意见和情况，从而产生与现行税收法律规范不同的意见。法律是权利和义务的共同体，纳税人在我国既是国家的主人，享有着支配过国库税收收入的权利，同时又是纳税义务的义务人依法承担依法纳税的义务。然而税法里规定的大多是纳税人的义务，在这种特殊的立法情况和法律逻辑下，我们应该在税法这一特殊的立法形态下赋予义务人一个事后的异议权。即通过特殊的诉讼方式对税法的规定提出异议。尽管我国宪法、立法法和相关法律法规中都曾赋予公民对法律法规提出异议的权利，但都不具有很强的操作性，不能及时的将民意上传，从而导致目前司法实践中存在立法滞后的情况。根据马克思主义法治理念的说法，我们应当具体问题具体分析，由于税法本身就是与广大民众息息相关的法律，受经济发展情势的影响较大。这种特点也就决定了在大方向、大前提不变的前提下，对具体征税标准、税目进行适时合理调整是必须的。如何做到及时发现问题及时调整，就需要通过赋予广大民众或纳税人事后的异议权，通过特殊诉讼（即税法诉讼）的方式将问题反映出来，进行汇总，再根据本文上述立法程序使之确定下来。

　　三、税收法定原则的程序保障的意义：

　　在我国现阶段强调“税收法定原则的程序保障”具有极为重要的现实意义。表现为：

　　1、符合依法治国，建设社会主义法治国家的要求。党的“十五大”提出了建设社会主义法治国家的伟大方略，这昭示了“依法治国，建设社会主义法治国家”的时代的到来。依法治国要求立法、司法、执法都要严格依照法定的程序进行。法定的程序是保障立法、司法、执法顺利进行的大前提和保障。依法治国最重要的任务就是要依法行政，而依法行政在税收领域的合理延伸就是依法治税，其实质也即税收法定。因此，从程序角度对税收法定原则进行保障完全符合依法治国建设社会主义法治国家的要求。

　　2、有利于通过科学合法的程序设计来保障广大民众的意志在立法领域得到充分的反映和尊重。符合市场经济体制要求以市场为基础力量优化配置资源的要求。有利于保障“经济个体”（企业、公司、个人等）的交易自由、财产权益，使平等、自由的竞争机制得以形成，使价值规律、供求关系能真正发挥作用。

　　3、有利于增强国家立法机关的立法使命感、紧迫感，规范中央与地方的税收立法权限，建立和完善我国的税法体系，使税权得到合理合法的分配和行使。目前，我国有20多个税种，而由国家权力机关经立法程序通过的有关税收的法律只有四个，绝大多数税种还停留在行政法规等层次较低的委任立法上，个别税种甚至是无法之税，税法体系相当脆弱，与课税要件法定原则的要求严重不符。并且，在实行中央与地方分税制后，立法权限的划分也无明确的法律规定。凡此需要增强“税收法定”观念，明确税收立法权限的划分，增强立法机关的立法使命感、紧迫感，以建立和完善我国的税法体系。

　　4、有利于规范税收征管行政行为，防止税收征管权力的滥用。由于税收立法层次低、委任立法多、税法内容过于抽象，在我国形成了行政机关既立法、又执法（征税），又支配税款的现象，行政权力缺乏制约，自由裁量的空间太大，出现滥用税权加重税课，擅自越权减免税、越权退税，以及协商办税、包税等违法现象，对“经济个体”的基本权利和国家财政利益都带来不利影响，也败坏了政府机关的形象。亟须依据“税收法定原则”加以约束。

　　四、结论

　　科学合理合法的程序设计对保障税收法定这一税法首要基本原则的真正贯彻实施有着极其重要的作用。适时的转变立法观念，及时的调整思路有利于我国税收制度和税收立法的长远发展。

　　刘政操·中国人民大学经济法学硕士