张军：也谈上访与“闹事”

　　某些人提起上访就“谈虎色变”，甚至把上访与“闹事”或违法等同，在不知不觉中也把自己与涉访对象对立起来。

　　那么，上访在法律上究竟属何种性质的行为，其与“闹事”之间到底存在何种关联与区别，恐怕不仅为法律人所关注与思考，而且为普通公民所关注与争论。

　　上访在我国是一个普遍现象，有其深刻的社会历史原因。一些地方国家机关或单位往往存在这样或那样的涉及公民切身利益的问题，而这些问题又是地方国家机关或单位不愿意或不能解决的，或者说人们对地方国家机关或单位解决该项问题的公正性或者能力存有怀疑，在此情况下便往往出现公民上访的现象。比较严重点的就是群体上访，社会影响也较大，有时处理不当还会演化为群体违法事件。由于上访既可能涉及到某个或某些公民的切身利益，又可能影响到地方国家机关或单位领导的利益和形象特别是政绩问题等，这些地方国家机关或单位的领导往往担心上访会“损害地方形象，给领导脸上抹黑”，担心上访会影响到上级对自己和单位的评价以及提拔。所以，一旦有上访的苗头，地方国家机关或单位的某些负责人往往以“维护稳定”为由千方百计阻拦上访或“惩罚”上访者。如中途围追堵截上访者，甚至大造声势恐吓上访者甚至对某些上访者采取“行政拘留”和“刑事拘留”的措施。据媒体报道有的地方还挂出了“越级上访就是违法”的标语口号。实践中，由于我们还没有建立一套科学合理的政府绩效和干部政绩的评价标准和机制，某些上级部门及其领导对上访存在似是而非的思维和观念，其只关注结果而不在乎过程，简单机械地认为只要有上访现象，肯定是下级工作没有做好，既然做好工作了，也就不会有上访的问题。一句话，“你们自己的事情你们自己搞定”，如果不能“搞定”，那么就会有很多的“一票否决制”后果等待着你。如不能评先进、不能提拔或者通报批评等，至于这些“一票否决制”的依据问题、合理性问题、程序是否正当的问题则无人问津与无法问津，也无人核查。须知，任何问题和矛盾总是“一个巴掌拍不响”，这种片面化的思维和做法在某种程度上助长了对上访现象的过激处理和简单化处理，往往激化了矛盾和问题或者暂时压制了问题和矛盾，一旦有合适的机会和条件，这些问题和矛盾还会重新出现甚至变本加厉。

　　上访，用规范的语言表述还是以信访为宜，就其法律性质而言应属于宪法所保障的公民救济权范畴。国务院制定和实施的信访条例中对信访的定义是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”采用前款规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织就称为信访人。当然，实践中的上访行为并不局限于政府，还涉及其他如人大、政协、法院、检察院等国家机关以及具有实质性的国家机关性质的各级党委。因此，就通常意义的上访而言，其范围远比国务院信访条例中的信访范围更宽，但在基本含义上并无实质区别。

　　我们都知道“无救济即无权利”的英国著名法谚，它实际上强调和突出的是在法治社会中权利保障的特殊意义和机制。如果仅仅是抽象地规定某些权利，而当权利受到侵犯时又缺乏切实可行的方式获得救济和帮助，那么，这些权利就可能流于形式而形同虚设，权利受到侵犯就会时常发生而得不到有效救济。任何人作为个人必须拥有某些最基本的权利，这是作为一个人的生存和发展不可或却的权利，它们是如此重要而又往往容易受到以国家为代表的公权力的侵犯，于是近代以来的法治国家往往通过制度和法律的最高规范形式——宪法来确认和保障这些基本权利。如生命权、健康权、财产权、受教育权、人格尊严权等，这些权利对公民而言往往代表或体现着实实在在的具体利益和需求。在法律上，我们往往把这类权利叫做实体上的权利，宪法规定和保障的实际上还有另外一类权利，即程序上的权利如救济权。这类权利本身或许并不能表明某项直接具体的利益，行使这类权利的人也并不必然获得对其有利的结果，但其对实体权利往往起着重要的保障作用。当公民的实体权利等受到侵犯或威胁的时候，他们就可以通过行使这些程序上的权利以寻求救济和保障。如向国家司法机关起诉以维护自己的合法权益、向有关国家机关申诉以期纠正国家机关及其人员的违法或不当行为，以求公平公正地解决某些问题，维护自身合法权益等。正因为如此，法治化程度较高的国家的宪法，在规定公民实体基本权利的同时也对公民程序上的基本权利作出明确规定。作为权利受到侵害后的救济手段和机制的救济权如请愿权、起诉权等均属此类权利。我国宪法也规定了属于救济权范畴的申诉权、控告权等，即公民对国家机关及其工作人员有涉公民利益或公共利益的违法不当的职务行为有权提出申诉和控告。就申诉权而言，可以区分为诉讼上的申诉权利和非诉讼上的申诉权利，我国三大诉讼法就规定和体现了诉讼上的救济权，如民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法中规定的公民在其合法权益受到侵害的时候有权向人民法院提起诉讼，当事人对人民法院的生效判决不服的有权按照法律程序提出申诉等；而我国行政复议法上规定的复议申请权、国务院信访条例中规定的信访权就体现和保障的是非诉讼上的救济权。此外，我国国家赔偿法规定国家赔偿请求权则属于另外一种特殊的救济权，即当公民合法权益受到国家机关违法行为侵犯时候公民有权要求和获得国家赔偿，这种权利覆盖了诉讼和非诉讼两个领域，赔偿义务主体既包括政府的行政赔偿，也包括法院和检察院的司法赔偿。

　　可见，救济权乃是作为保障公民实体权利的第二性的权利或权利保障机制出现的，上访作为一种程序权利和救济权蕴涵着公平正义的机制功能，但本身并不具有实体意义上的直接的利益判断。因此，我们很难简单地说上访就一定是“闹事”或者“违法”，如果上访是在法律规定的范围和程序下进行，在法律上应当视为一种正常的信访权利行使范畴。信访是公民行使救济权的表现，是公民向国家寻求救济的一种方式，是为了保障实体权利而赋予公民并以法律加以保障的程序权。信访中的正当程序本身并不具有直接的利益判断，但具有独立的程序公正的价值，无疑会在很大程度上增进对公民实体权利的保障和对国家机关职务行为的监督。因此，建立和完善普遍适用于国家机关的信访制度不仅体现和落实着公民宪法上的救济权，而且也为社会矛盾和冲突提供了一个处理的通道和缓冲机制，对缓和社会冲突和矛盾，监督国家权力的行使具有特殊的意义和功能。许多群众不满意的问题在信访的过程中凸现，使得我们能够通过现有的制度机制及时了解有效解决这些问题，国家机关及其工作人员亦可籍此不断高工作水平和质量，避免了某些社会问题的蔓延和激化。因此，此种机制之建立和健全以及公民信访权利之落实，对维护社会稳定、保障公民权益、构建和谐社会善莫大焉！也正因为如此，国务院适时地修正和完善了适用于行政领域的《中华人民共和国信访条例》，立法中体现了许多新的理念和原则，如执政为民原则、行政公开原则、正当程序原则、便民原则和及时处理原则等。

　　上访或者信访所要求和维护的实体利益可能值得法律保护，也可能不值得法律保护，但在没有作出具体调查核实之前，无法先入之见地作出一个肯定或否定的判断，除非上访或信访本身已经超出法律所规定的行使权利的条件和空间。因此，把上访现象和行为用“闹事”的标准判断其实蕴涵着一个可怕的思维倾向，即把复杂问题简单化、以程序上的专断压制实体上诉求，其先入之见的主观意图可能构成对上访问题处理的不合理干扰。“闹事”也并不是一个严格的法律概念，某些人脑中的“闹事”概念中实际上已先入为主地蕴涵着“故意找茬”、“过不去”、“对着干”的主观意思。首先，把上访通通概称为“闹事”在法律人看来既不准确也不严肃，反而会混淆是非概念和合法与非法的标准。实际上，绝大多数的上访行为和现象都有其道理和原因，都在一某种程度上反映了政府工作的不足和问题，一概将上访视为闹事会曲解这些涉访对象的行为，激起其对立情绪，于问题之解决无补。比较妥当的方法还是不用“闹事”概念判断上访行为，而是从社会调整的基本规范——法律角度作出合法与否的基本判断为宜，这直接涉及到对上访行为基本定位和定性问题；其次，上访行为的多少与地方政府的政绩并无直接的因果关联。有时上访所反映和要求的是对历史问题的解决，现任政府实际上是没有法律责任的；有时上访是公民法律意识的觉醒和对违法行为的不满和监督的结果；有时上访可能是公民对某些问题和法律的认识错误造成的。对待上访，不管其主观态度如何，在法律限度之内的上访是不应当受到压制和剥夺的，如果问题出在法律本身，那就需要启动立法程序修正错误，完善立法。当上访行为超越了法律规定的范围和程序，特别是演化为一种违法行为或群体违法事件的时候，这个时候的上访将不再被视为一种法律权利，反而还需要依法承担相应的法律责任，这既是上访必须拥有的理性和约束，也是作为政府透过其对类似行为的处理应当告知公民的，法治社会下的公民理性往往需要在法制实践中逐渐养成而无法一蹴而就的。最后，对某些群体上访的事件，似乎还应从包括法律在内的广泛的多角度进行思考、分析和判断，找寻这些现象和问题发生的原因，然后以积极主动的态度建设性地寻求妥善解决的方法和措施，即便有些问题一时无法妥善解决，只要本着“执政为民”、实事求是的态度积极寻求问题的解决，充分尊重涉访对象的程序权利和利益诉求，即使问题不能从根本上解决，但仍然可以在一定程度上缓和矛盾和解决冲突。

　　而且，有些上访从制度角度看未必是坏事，或许问题的关键并不在于上访者要说什么，而在于我们必须听取他们的意见及其反映出来的问题，因为这是我们正确思维、正确决策所必需的一个前提和条件，上访使我们对某些问题和因素考虑得更为周全，促使我们从制度角度反思这些问题和冲突的原因，尝试从根源上解决问题，避免铸成更大的错误。如果有一天公民对上访的通道完全失去信心，不再相信和寻求国家和政府的帮助和救济，而在现有法律体制之外寻求“自己的救济方法”，那才是真正的可怕和“闹事”，那才是真正的危害稳定。

　　法律是在现行的社会文化、政治体制和历史背景等综合因素的下社会调整的基本规范和制度，而造成这种公民群体上访的原因并不局限于法律，可能涉及其他诸多因素如历史、制度缺陷、某些个人缺点、公民对法律的理解和守法意识等。显然，对于某种法律现象，从法律、法社会学、社会学等多重角度和意义上寻找原因和解决问题的办法，更有助于法律制度的完善与和谐社会的构建。或许有人会提出上访会被人利用作为攻击党和政府的手段，以至于破坏社会稳定，这种情况不是不可能存在，但现行法律对此已有具体规定。我们真正需要做的只有两件事情，一个是使我们的信访制度更加科学和完善，尽可能少地给某些人违法犯罪提供机会，但我们不能因咽废食，毕竟我们离不开“食”，而且国家有义务保障公民之“食”；另一个就是依法执法和合理执法，通过执法活动体现和落实信访制度的公平价值和救济功能，达成对公民合法权益的有效保护，维护社会的和谐与稳定，使它真正成为解决社会冲突和矛盾的缓冲阀和机制。

　　中国公法网