论网络发展对行政法主体的影响

发布日期：2003-11-17 文章来源：互联网

　　摘要：行政法主体是行政法律关系的基本要素，由参加行政法律关系的组织和个人构成。无论是这些组织还是个人，都受到了网络快速发展的冲击。与传统条件下的行政法主体相比，网络时代的行政法主体呈现出许多新的特点。这正是行政法主体对新信息技术革命的逐渐适应。

　　关键词：网络；行政法主体；冲击

　　The Impact on the Subject of Administrative Law from the Development of Network

　　Abstract：The subject of administrative law is a basic element of administrative law relation and consists of all the organizations and individuals participate in administrative law relation. The development of the network has an enormous impact on both the organizations and the individuals. In cyber times，the subject of administrative law has many new characteristics compared with under the traditional condition. This means that the subject of administrative law is adapting itself to the new information-technology gradually. Key words：network；the subject of administrative law；impact

　　行政法主体亦称行政法律关系主体，指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者。它由参加行政法律关系的组织和个人构成。具体而言，组织包括国家机关（主要是行政机关）、企事业组织、社会团体和其他组织；个人则包括国家公务员和作为行政相对人的公民与外国人。网络的快速发展与传统法律制度、价值观念间产生了激烈的碰撞。以规范行政权，调整国家行政权运行过程中形成的社会关系为目的的行政法，更是首当其冲。而作为行政法律关系的基本要素之一，行政法主体因网络化的冲击而发生的变化尤为引人注目。

　　一、网络化背景下行政机关面临的变革

　　行政机关是指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，负责对国家事务进行组织、管理、监督、和指挥的国家机关，通常又称为为政府。行政机关在网络影响下的变革可以从组织结构和权力结构两方面加以分析。

　　（一）行政机关组织结构的扁平化与网络化

　　传统行政组织体制在总体上呈金字塔式的结构，从上至下分为三个层级：决策层（领导层）、管理层（中间层）和执行层（基层）。其中，决策层负责决策；管理层负责对执行层的管理工作和信息的整合放大及上传下达；执行层的功能则是对政策的具体执行。产生这种结构的主要原因在于传统条件下信息传输和处理的困难，一级行政机关所管辖的领域相对较窄，管理幅度相对较小。从而为了实施有效的管理，就只能实行这种金字塔式的层级制组织结构。这种传统结构在工业社会具有效率优势，但也具有呆板、僵化和迟钝的特点。当人类社会进入由后工业社会向信息社会的转型期时，社会环境的更为多样化和复杂化，要求行政机关的管理和服务更加多元化和个性化，因而对行政组织机构的改革就不可避免。，网络技术的发展和广泛应用，使信息传递打破了传统的单向或双向模式，以网状的形式进行传播，从而带来信息传递的极大便捷，使行政机关的行政效率得到了极大的提高，管理领域和管理幅度大大扩展，无疑对这种改革提供了强有力的支持。正如约翰。奈斯比特所说：“计算机、网络将摧毁政治领域的金字塔”。网络时代的行政组织体制，将对现有的金字塔式的层级制组织结构进行重造，并积极创造新型的结构形式。普遍的趋势是减少或者取消中间管理层次，压平组织机构，推行网络化、扁平化的组织结构形式。这种新的结构形式强调信息共享，重视横向的联系、沟通与协作；重视权力分散、自我管理和民主管理，强调人力资源的开发。

　　（二）行政权力结构分散化

　　被誉为信息时代思想家的麻省理工媒体实验室主任尼葛洛旁蒂教授把权力的分散视为数字化生存四大特质之首，认为传统的中央集权的观念将随着网络的发展成为明日黄花。在网络革命的冲击下，传统的控制型权力结构分崩离析，逐渐由分散化的权力结构所替代。电子政府的出现，使地方政府也能够获得以往仅仅为中央行政机关才能掌握的信息。地方政府这种获得信息的便利性，将直接导致地方政策的优化。相应地，地方对中央的依赖减少，独立性会得到相对加强，地方对于中央的某些不符合本地情况的政策会加以变通，中央的控制力度会相对减少。同时网络也使地方政府间的横向联系会更多，“中央政府更多地致力于协调和监督保障，国家的立项将大为减少。特别是在对外经济合作方面，地方政府直接参与对外事务，公众借助比中央政府更切近的地方政府参与国际经贸合作，已经形成了一种发展趋势”。[1]行政权力的分散与下移，有利于行政系统机动灵活的应付多元化、复杂化的行政环境与行政需求。因此信息网络的发展，不但为社会转型带来契机，也为提高行政机关能力创造了条件。

　　二、网络发展对国家公务员的冲击

　　国家公务员在不同的国家有不同的定义，其范围也有宽窄之分。公务员一词来自英文“civil servant”，其本意是指“文职服务员”、“公职人员”或“文官”，即在国家行政机关中，接受国家的委托，依法行使国家行政权力，执行国家公务的工作人员（不包括在政府中的工勤人员）。公务员与国家构成了一种一般公民所没有的法律关系，从而使其在原有的公民身份的基础上形成了一个新的身份。正是基于这种特殊身份，作为国家行政管理的实际实施者的公务员所受到的网络的冲击比其他公民更为强烈。

　　（一）网络行政对国家公务员的科技文化素质和行政道德观念提出了更高的要求

　　从一定意义上来说，公务员的信息素质以及应用能力的高低，是网络行政能否真正落实的关键。互联网时代，知识正在以惊人的速度倍增，为此公务员必须不断更新知识，改善自身的知识结构体系，除了必须掌握基本的电脑操作技能外，还要具备较高的信息网络应用的相关能力。这一方面促使行政机关在公务员的选拔上把关更严，另一方面也对现行公务员的培训机制提出了挑战。同时，网络促进了交流的平等，网状的访问方式取代了传统的线性方式，大大削弱了严格的科层次等级观念，平等自由的信息交流成为可能。信息公开化程度的提高和网络信息传播的惊人速度，增强了民众监督行政的能力，更使暗箱操作难以为续，这将对行政人员产生一种强大的心理压力，使其不敢为所欲为地运用手中的权力侵犯民众的正当权益，有效促进行政执法人员加强自身的道德约束和依法行政的意识，转变官僚主义作风，增强为民众服务、合法、公正、公平的行政道德意识。

　　（二）网络的发展对公务员保持“政治中立”立场的传统提出了挑战

　　网络的网状交流结构，导致突发事件的频繁发生。为了及时处理这些事件，就必须赋予在第一线工作的公务员更多的权力，电子政府的出现更是强化了这种趋势。盖。彼德斯认为“低层员工和服务对象（顾客）最接近行政机关实际提供的服务，他们掌握大量信息，对于行政机关服务最有发言权”，因而应“赋予政府中被排除在决策层以外的员工以更大的参与权，让他们更多的介入到机构的活动中来”。[2].一方面，网上事件的突发性，使得要及时有效的做出行政决策就不可能通过传统的层层上报最后由领导做出决策的途径来实现，必须赋予第一线工作人员以更大的自主权；另一方面第一线工作人员掌握着大量的信息，与服务对象最接近，最了解服务对象的要求，因而做出的决策也最能反映公众的需求。网络的发展带来了大量的信息，高层政治官员不可能事无巨细地处理所有的信息，政治决策的做出更多要依赖公务员的配合。越来越多的参与政治决策，对公务员保持“政治中立”的传统提出了挑战。

　　三、网络发展对行政相对人的双面效应

　　行政相对人，是指行政管理法律关系的中与行政主体相对应的另一方当事人，即受行政主体行政行为影响的个人、组织。[3]网络的运用，对行政相对人具有积极和消极的双面效应。

　　（一）网络对行政相对人的积极作用

　　网络的便利，改善了民主参与的技术手段，为行政相对人了解行政主体的工作提供了经济而快捷的渠道。透过网络，行政相对人可以最切近地了解行政主体的工作进程，政策的制定、决策和执行过程不再神秘，从而提高了行政相对人参与行政管理的积极性。从技术角度上来说，网络条件下的行政将更多地在网上进行，大量的行政信息将在网上公布，行政相对人通过网络就能完成诸如公司注册、办证、交税等事宜。行政相对人不用再为办一件事而在各个部门之间奔波，也不必看公务员的脸色行事。这既节约了行政相对人的事件和精力，提高了办事效率，也在一定程度上缓和了行政机关与行政相对人之间的紧张关系。

　　网络实现了行政相对人与行政主体的直接沟通，赋予了行政相对人更多的知情权，使行政相对人对行政主体的监督也更为透明。如果行政主体的行为与法不符，行政相对人很容易发现和监督。传统的监督方式与监督运行机制下，受监督者容易获知监督者的情况，监督者往往因惧于报复而放弃监督，使得监督流于形式。而在网络上的监督反馈不会产生面对面的担忧和笔迹泄漏的隐患，能有效地打消相对人的疑虑，为监督活动的顺利进行提供了保障。

　　网络出现以前，世界上所有地方所有传播媒介上的言论自由都是经过把关人（Gatekeeper）才能发布的言论自由（广播电视的热线直播是一个例外，但是它在广播电视里不占主要地位），而网络提供了一种没有把关人就可以直接向社会发布的言论自由的新形式。同时，网络最大的特性就在于它的虚拟性，在虚拟空间中由于其具有的可匿名的特点，行政相对人在网上发表言论时多采取匿名的方式，这使行政相对人在表达自己的情感时更自由更无拘无束。行政相对人在网上能够享受到更多的言论自由权。此外，网络作为信息集散中心，汇集了大量信息，还为行政相对人提供了另一个重要的信息来源。

　　（二）网络对行政相对人的消极影响

　　“由于技术发展的矛盾性，在所有让人乐观的地方同时也可能让人悲观。”[4]任何一种技术在给人类带来福祉的同时，也可能要人类付出一定的代价，作为新兴技术代表的网络也不例外。

　　网络的高技术性，正在把人迅速分化为技术精英和普通大众，或者称之为信息富人和信息穷人，并且这种分化是社会的，是代与代之间的。两种人在获取和支配信息方面的能力是完全不平等的，人数不多的前者获得了信息霸权。一方面，计算机的日益普及掩盖了一个事实，即真正懂得计算机运作原理，能够在信息空间自由翱翔的人并没有大比例的提高，有关网络技术和管理的专门知识仍然掌握在少数精英手中。另一方面，在发展中国家，公众进行网上活动还需要支付数额不小的金钱。这限制了网民的规模，即使是已经在网上的人们，也有相当部分并没有驾驭信息和参与政治的能力。网络使社会阶层进一步分化，技术精英门将利用其技术优势得到更大的发展，拉大与普通大众的距离，造成社会新的不公平。同时，网络的发展使人们处理问题更多地依赖于现代化的技术手段，人性化相对减弱。

　　网络技术的发展和广泛运用对隐私权造成了很大的冲击，改变了公私领域和人与人之间的界限。信息科技在为电子商务带来极高效率之余，可能会造成个人难以掌握和控制的型塑或描绘作用。例如Cookies之类信息技术的运用，通过拼凑种种有关网络使用者个人枝微末节的方式、勾勒出网络使用者自己根本无从预见的剖面图。这类技术为个人的收集与利用提供了极大的便利，因此技术越先进、越普及，人们对数据的收集和使用就越方便。对于技术化官僚和技术精英而言，如果没有法律或道德的约束，整个社会中的计算机数据资料就完全是透明的。个人的隐私的保密将变得更加困难。

　　另外，网络的产生使社会发生了前所未有的变化，社会的剧变引起了传统文化的危机与安全感的失落。在信息社会频繁的文化更新中，对纯技术的迷信让人们失去了精神依托，产生了人与人之间的信任危机。尤其是私人社交方式的转变，即朋友、亲属成员之间使用电子邮件等网络方式进行交流增多和传统的直接造访、聚会方式的减少，甚至使一些学者担心建立在民主基础上的人际关系和协作关系会因网络而消失殆尽，从而使行政相对人处于一种更孤立的境地。

　　结语

　　网络技术在行政领域的广泛使用是无可避免的趋势，网络的发展给行政法主体带来的影响是深远的，观念的更新与新体制的构建势在必行。人类社会发展史昭示：每一次技术革命都会给人类社会带来极大的冲击，甚至较强的负面影响，但人类最终总能找到合适的应对方式。行政法主体在网络影响下呈现出的新特点，正是对网络这种新兴技术革命由自发到自觉的逐渐适应。参考文献：

　　[1]尹艳华：网络经济将如何改变政府的管理[J].政治学研究，2000年第1期第54-60页

　　[2]盖。彼德斯：政府管理与公共服务的新思维[A]，西方国家行政改革述评[C]，国家行政学院出版社1998年版，第20页

　　[3]姜明安主编：行政法与行政诉讼法[M]，北京大学出版社1999年版，第128页

　　[4]谢泽明：网络社会学[M]，中国时代经济出版社2002年版，第311页

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