《中华人民共和国消防法》第39条第1款规定：“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。”从这条规定中可以看出，公安消防部门在火灾事故调查终结后，必须依法作出火灾原因认定、火灾事故责任认定和火灾直接财产损失核定三种行为。但对这三种行为是否属于具体行政行为这一问题上，各方观点却截然相反。法学专家普遍认为，这三种行为应属于具体行政行为，并应具备可诉性。公安消防部门则认为，这些行为不属于具体行政行为，即便属于具体行政行为，也是不可诉具体行政行为，这从大量消防部门人员所撰写的研讨文章中可见一斑。2000年3月20日，《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》明确规定，火灾事故责任认定不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围，当事人对火灾事故认定不服的，依据公安部《火灾事故调查规定》第三十一条的规定，可以申请重新认定。1999年3月2日公安部通过的《火灾事故调查规定》第三十一条规定，当事人对火灾原因、火灾事故责任认定不服的，自收到《火灾原因认定书》、《火灾事故责任书》之日起十五日内，可以向火灾事故发生地主管公安机关或者上一级公安消防机构申请重新认定；火灾原因、火灾事故责任的重新认定决定为最终决定。但在上述规定中， 对损失核定的最终决定权未作明确规定，这在司法实践中就造成了很大争议，运作起来非常困难。当然，对于行政部门作出的行为是否属于具体行政行为以及是否属于可诉范围的问题，各国法律一般都是由基本法或司法解释来确定的，而公安部既不是基本法的立法机关，也不是司法解释的有权机关，其在上述规章和批复中的规定难免存在部门保护主义的嫌疑。

　　二、火灾损失核定行为是一种新型具体行政行为，不应简单归入那一类具体行政行为中。

　　最高院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》规定：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”根据这一司法解释，火灾损失核定并不对公民、法人或其他组织权利义务产生直接后果，不能视为具体行政行为。但这一司法解释是根据现阶段行政诉讼受案范围不宜太宽理念，作出的权宜性规定。从世界各国普遍的行政法理论来看，只要行政主体在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的事项，作出的影响特定公民、法人或者其他组织权利义务的行为，就是具体行政行为。由此，火灾损失核定行为显然是消防部门在行政安全管理活动中行使消防法规定的行政职权，针对特定的火灾事故，作出的影响火灾当事人赔偿权利义务大小的行为，应当视为一种具体行政行为。但这种具体行政行为既不同于行政确认、鉴定行为，也不同于普通的行政证明行为。行政确认必须是对相对人之间权利义务进行处分的行为，其显著特征是创制新的权利义务关系，而火灾损失核定只是调查处理火灾事故的一个环节，尽管其能影响当事人权利义务的大小，但其本身并不直接创设新的权利义务，故火灾损失核定不能认定为行政确认行为。鉴定行为的主体具有多元性和无地域性等特点，各类鉴定机构之间无行政隶属关系，通常情况下鉴定人受到指派、委托或聘请后才能启动鉴定程序；而损失核定则有严格的地域性和专属性，公安消防部门必须依职责主动作为，因此损失核定行为不同于普通的技术鉴定行为。尽管任何一项具体行政行为表现出来的书面形式在相应的民事诉讼都能起到证明作用，但普通的行政证明行为只是对已确认事实的一种事后证明行为，而损失核定则是对尚未确认事实一种认定，如果将其仅视为一种普通行政证明行为，实际上是帮助消防部门推卸核定中应尽的法律责任。因此，火灾损失核定行为是一种新型具体行政行为，不应简单归入那一类具体行政行为中。当然，从损失核定的专业性要求和实际运作过程来看，其比较接近鉴定行为，因而其运作后表现出来的书面材料，应类似于鉴定材料。