摘要：本文在分析我国贫困形成的制度性原因基础上， 剖析了公共权力在反贫困中的作用， 探讨了开发性扶贫中的基础资源配置问题、分配正义与反贫困的关系问题、贫困者的权利保障机制问题， 并提出了我国制定《反贫困法》的构想。

　　关键字：贫困，反贫困，反贫困法

　　我国的反贫困是一个社会性的系统工程，包括一系列国家、组织和个人的活动，并由此而形成为一种人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的社会关系。因此，应将反贫困纳入法律规制的范围内，将其形成为人们彼此之间普遍信守的权利义务系。简言？我国应通过立法形式规范各种扶贫关系。

　　一、贫困的制度性原因分析

　　贫困的原因， 除了经济原因、政治原因、文化原因、国际原因、宗教原因等之外， 还包括这些原因背后的制度性障碍， 包括法律制度的障碍。

　　我国农村中的贫困原因与城市中的贫困原因有着相当大的差异： 城市中的贫困与因国企改革而增加的下岗工人有着较大的关联， 这种贫困是一种失业型的贫困； 而农村中的贫困则是多种因素共同作用的产物。从贫困的制度原因进行分析， 农村中的贫困在较大程度是由不良制度或缺乏良好制度所导致的，这些制度缺陷我们可以举出若干方面， 它既包括宏观层面的制度缺陷， 又包括微观层面的制度缺陷， 诸如农村的自然资源配置制度、教育制度、分配制度等等。这些制度在许多方面集中地表现为城市与农村在相当程度上的差别待遇， 而这种差别待遇从根本上讲又是我国在建国后长期实行不平等的城乡分治政策导致的结果， 这种结果又导致了国家对城乡二元结构的法律制度的安排。这种安排的实质又在于优先发展城市的旗帜下而在一定程度上忽视了对农村社会经济的发展， 其中一个最突出的表现就是确立了低代价转移农村资源的制度， 这不仅减少了农民应有的收入， 同时也增加了农民的负担， 进而影响了农民生活水平的提高。尽管国家力图通过制度变迁改变这种状况， 但是这种制度在目前并没有彻底变革。如农村信用社中就存在较多的问题， 有学者研究认为， 农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债等方式， 大量转移农村资金， 20 世纪90 年代以来， 农村信用社平均每年转移资金2000 亿元左右。① 又如1952 年- 1989 年国家通过工农业产品剪刀差从农业中提取9716175 亿元， 加上农业税1215186 亿元， 共达10932161 亿元， 扣除同期国家财政各项支农奖金3792156 亿元， 农业资金净流出量达7140105 亿元， 这是导致农村资金短缺的原因之一。②

　　在现实生活中， 处于绝对贫困的人追求短期利益是必然的， 这也是他们的理性选择， 因为他们最关注的是温饱问题， 一个处于饥饿状态的人是不会去考虑其远期利益的， 这就导致了这些处于绝对贫困状__态的人为了获得最基本的生存条件而以健康和教育的丧失以及生活环境的恶化为代价， ③ 而这种环境的恶化、健康的丧失和教育的缺乏又加剧了贫困， 因此形成恶性循环， 贫穷者更加贫穷。在反贫困的问题上， 改变贫困者追求短期利益是至关重要的， 如何改变贫困者追求短期利益？ 这就需要凭借制度的力量使绝对贫困者能够有最基本的生存条件， 这种生存条件是人追求长远利益的必要前提， 是贫穷者爱护自己的身体、提高自己的知识以及保护周围的环境的必要前提， 这种制度在农村显得尤其必要， 因为我国绝对贫困者的绝大部分集中在农村。目前农村中的贫穷与这种制度的缺乏有相当的关联。

　　二、公共权力与反贫困

　　自从有了国家， 就有了公共权力。公共权力实际上是国家为了满足某种需求而设置的一种权力， 公共权力可以从两个方面发生作用： 要么满足某种需求， 要么损害某种需求。就社会成员而言， 当然包括农民在内， 其基本需求无非是温饱、安宁、公正、自由、福利等， 而这些需求的满足仅仅靠市场的力量是不够的， 必须有公权的介入， 而公权如何介入这些领域， 使它起促进和保护作用， 而不是起阻碍和破坏作用， 无疑需要作出制度性的安排才能奏效。