三、改进我国银行危机救助法律制度的思考

　　（一）改革中央银行最后贷款人制度。第一，确立明确的救助规则。中央银行在提供流动性救助时是否应设计一些明确的规则，即关于中央银行是否救助，何时救助以及何条件下救助等，对这一问题目前有不同的看法。1974年，十国集团和瑞士的中央银行行长曾发表声明，认为事先确定流动性支持的具体规则是不可行的，因为将中央银行的承诺明确化、具体化，可能导致银行对中央银行流动性支持的依赖。「4」有些学者也认为，中央银行最后贷款人的标准不宜太明确，否则易产生道德风险，即如果银行形成了中央银行会出手拯救危机的预期，它们往往会过于从事高风险的活动，因此，应该实行“建设性模棱两可”（constructiveambiguity），使银行不确定自己是否是援助的对象，给银行以压力，使其谨慎行动。「5」我们认为，在我国制定一个明确的救助规则是必要的。其一，可以防止中央银行受非法干预，导致紧急贷款救助的滥用。预先设立规则，可以帮助判定是否滥用权力的行为，增强公众对中央银行行为的监督；其二，在缺乏经验的情况下，明确的规则可以使救助工作有章可循，有法可依，减少贷款决策的随意性、盲目性；其三，紧急救助的透明度可以减少不确定性，对金融机构和存款人有镇定效应，产生中央银行会救助危机的良好的心理预期，从而减弱存款人参与挤兑的心理动机，维护公众信心。至于中央银行救助可能产生的道德风险，可以通过其他手段予以补救，如按惩罚性的利率贷出资金，加强对银行有关责任人的处罚等。第二，完善货币市场和公开市场操作，为中央银行最后贷款手段的及时、灵活、有效的运用创造条件。同时要建立和完善再贷款中的抵押贷款制度，保证中央银行再贷款的安全。第三，合理划分人民银行总行和各级分支机构在危机救助中的职责，对运用再贷款、动用存款准备金的权限可依据数额大小在总分支行间进行划分，以把握救助时机，降低拖延成本，提高救助效率，最大限度地防止危机蔓延和减轻存款人的损失，防止单个银行危机演变为系统性危机。第四，加强中央银行与银监会的合作与协调。我国设立银监会之后，中央银行负责宏观货币政策的制定与实施，银监会专事商业银行监管。职能的划分决定了只有银监会才能快速地得到金融风险方面的信息，但银监会不可能给发生挤兑风险的银行以资金救助，因为中央银行是最后贷款人职责的履行者；而银行风险一般都具有暂时性、突发性的特征，一旦不及时救援就会发生严重的社会问题。因此，在新的监管体制下，必须加强中央银行与银监会的合作与协调。建议在未来的《银行业监督管理法》中对中央银行与银监会在银行风险防范与处置的合作和协调方面做出明确规定，形成制度化的跨部门协调机制，以更好地发挥中央银行作为最后贷款人的作用。

　　（二）完善对危机银行的接管制度。一是界定接管标准。就国外立法看，一般都确立有较为明确的接管标准。如美国1991年《联邦存款保险公司促进法》规定，对于资本致命短缺的银行，若银行的资本比率降至2%以下时，联邦存款保险公司有权在90天内指定一个接管人或监管者；若九个月后，该银行资本仍然处于致命短缺状况，则必须指定一个接管人。新加坡1971年《银行法》规定，商业银行有下列情形之一的，新加坡货币主管当局可以接管该银行的管理和业务，或者命令他人管理及经营该银行的业务：银行无法履行其债务，已经或将要破产、停止支付；若该银行继续开展业务，将损害其存款人或债权人利益；银行已违反或不能履行银行法的有关规定。我国应参照国外有关立法，确立一个基本的接管标准。二是明确重整措施。重整措施应包括：对被接管的银行进行整顿和改组；人民银行发放临时贷款，给予资金援助；清理财产，催收债权。三是对接管组织的行为做出必要的限制。我国现行立法缺乏对接管组织行为的限制，使接管组织对危机银行有较大的自由处置权。为防止权力的滥用，保证被接管银行的合法权益，实现接管目的，有必要对接管组织的行为做出必要的限制。如规定接管组织的一切行为应以挽救银行，保护存款人利益、维护金融秩序稳定为准则，接管组织及其人员不得有损害银行利益和其他人利益之行为；接管组织在接管银行期间行使权力不力，使银行或存款人遭受不必要损失的，应承担相应的法律责任等。