2.深入理解行政权的来源和归属都在于人民的权力，即都来自并归属于人民主权，因此行政机关所拥有的行政权不过是一种使用权，是一种有限的，必须受到制约的权力。

　　行政权力只是整个国家权力的一个构成要素，是国家依法将部分权力配置给行政主体实施，行政权力的形式来源固然是宪法和法律；然而，什么是行政权力的实质来源呢？即行政权力的真正属主是谁？行政主体是怎么拥有行政权力的？这就关涉到民主政治国家中行政权力的本质问题。

　　让我们试用马克思主义观点结合自然法学及社会契约论的合理思想来进行一些分析。人民为了享受正当的利益和求得共同福利而结成了国家这一共同体并同时向国家让渡了部分权力的使用权，国家为了让这些权力运行得公正有效，又进一步将权力细化，配置给国家机构的不同部门行使，其中行政权便配置给行政主体这一从属集团行使。所以行政主体真正获得的只是行政权力的使用权。如果将行政权力视为一种无形的物权的话，我们则可以从民法学的原理来理解这一组关系，即对行政权力的所有权与使用权进行如下分解：人民是行政权力的所有主体，行政主体只是行政权力使用主体，人民让渡的只是权力的使用权而不是所有权。这正如有学者所述：“国家权力的主体可分为归属主体和行使主体，同样道理，行政权作为国家权力的组成部分，也可以分为归属主体和行使主体。所谓行政权的归属主体，就是行政权所有者，即谁是行政权的实际享受者；所谓行政权的行使主体就是行政权的行使者，即谁是行政权的实际行使者。行政权的归属主体由于具有宪法上的依据，所以在我国是非常明显的，宪法规定一切权力属于人民，行政权作为国家权力的组成部分，同样归属人民，人民是行政权的实际所有者，人民既然是行政权的归属主体，便可以以各种形式和途径行使归属于自己的行政权，可以是直接行使，也可以是间接行使。由于人民是一个集合概念，是由无数单个个体构成的，因而，在绝大多数情况下，既不可能，也没有必要直接行使行政权，这样便产生了行政权的行使主体。……”[2]（P10）

　　可见行政权力的真正属主是人民，人民为了便于通过公共权威机构维护、保障和实现自身的权利和利益并最大限度地发挥其效益，让渡了行政权力的使用权。依民意制定的宪法、法律便是人民让渡其使用权和制约权力正确行使的准则。并且由于人民让渡的只是部分权力的使用权，所以行政权力是一种有限的、受制约的权力，而不是无限的、不受制约的权力。根据主权在民原则，行政权力是为法律所设定的法定权力，所以行政权力的行使必须合法。足见“依法行政”是行政权力本质特征的反映和要求。

　　因此，行政权的配置和运行都必须合法，这是依法行政的基本要求。即行政权的配置和设定必须有宪法和法律的授权或根据，否则，“法外无权”；行政权的行使和运行也必须依据法律的规定和符合法定的程序，既不能超越法律确定的范围和界限，也不能违反法定的程序，否则，“越权无效”，无论是违反实体法或程序法的行为都是违法的，都要承担相应的法律责任。行政权是最直接、最经常、最大量地关涉到人民群众的利益和国计民生问题的一种国家权力，由于种种因素，行政权的运行很容易失范，而不受规制的行政权力最容易具有侵犯性，所以行政权必须合法享有和依法行使，必须受到法律的限制和规制。总之，“全部行政活动都必须以法律为基准，这是近代法治国家的前提。”[3]（P21）

　　（二）树立“政府职责本位”的宪政观，进一步厘清行政权的实质和根源

　　深入认识行政权的实质和根源，就必须对行政权力的内部矛盾——行政职权和行政职责之间的对立统一关系—进行辨证分析。应该认识到，在行政职权和行政职责这对矛盾关系的内容中，一方面，职权和职责应是统一而不可分离和割裂的，依法行政的一个基本原则就是“权责一致”或“权责统一”，这是“法律面前人人平等”和“权利义务”一致原则在行政法领域的具体表现。另一方面，如果进一步从行政权的实质、来源和目的来看，就可以发现二者的地位又并不是平等的，履行行政职责乃是行政机关享有和行使行政职权的前提、着眼点和落脚点。因为人民赋予行政机关什么样的行政职权也就必然要求它必须忠实地履行其相应的行政职责；而且人民之所以赋予行政机关以一定的行政职权也就是为了使其能够有条件履行其相应的行政职责（正因此行政职权具有优益性等特征）。以保障和实现公民权利和人民利益，在我国就是保证人民政府为人民服务宗旨的实现，这正是我国行政机关的神圣职责。因此一切国家机关及其工作人员都必须树立这样的思想：“我们的权力是人民给予的，要用它来为人民服好务”。这就说明：享有和行使行政权力只是手段和过程，为人民服务才是目标和目的；享有和行使行政职权也只是必要的方式、方法及手段和过程，履行其职责以保证为人民服务宗旨的实现，才是实质、根本及目标和目的之所在。总之，行政职责既是制约行政职权的因素和力量，又是直接体现行政权的实质、来源和目的的因素和方面。从民主政治、法治政治以及责任政治的观点和要求来看，行政权力的依法取得和运用，都是以必须履行行政职责为着眼点、落脚点和担保点的；由此可见，在行政职权和职责的对立统一关系中，职责是第一位的，更基本的，职权是由职责所决定和界定的，是为履行职责提供手段和保证。也就是说，职责是“体”，职权是“用”，职责是本位，职权是其衍生。这正是行政法根本矛盾的性质和价值重心的反映。而且行政职责本位同公民权利本位并不矛盾，它正是从一个特殊的角度来贯彻和维护了公民的权利本位，是公民权利本位在作为公法的行政法领域的折射和倒置反映。由于行政法律关系双方权利义务不对等，那么在行政法领域坚持权利本位显然就不能理解为应坚持行政职权本位，而应反过来坚持行政职责本位。所以也可以认为，行政职责本位不过是公民权利本位的一种特殊表现形式，即在享有和行使公共权力过程中转换了角度的公民权利本位；或者说是在实现角色转换（公民→行政人）情况下的一种特定的公民权利本位形态。这种转换是一种实质性的转换，即因主人和公仆角色和地位的转换引起的价值重心的转换：对于作为国家和社会主人的公民和人民群众而言，应坚持权利本位以重在权利保障和实现，因此在规范其相互关系和相互交往的私法领域必须坚持权利本位观；而对于作为人民公仆的行政人员和行政官员而言，则就应坚持职责本位以强调和突出为人民服务的本分和责任，因此在以规范行政权力为本质特征的行政法领域更必须坚持行政职责本位观。所以法治国家特别重视对公共权力掌握和行使者的监督和制约，就正是职责本位价值观的表现。因此，牢固树立政府职责本位观并在法制实践中坚决贯彻实行，就能有效地保障和实现公民权利和人民利益，从而就坚持和捍卫了法学的权利本位观。这正是我们建立法治政府、责任政府以及厉行服务行政的理论基点，也是深入地理解和把握宪政的精义和要点的一个所在。