3，对立法、司法保护提出要求的纲领性条款

　　除公约第3条第1款确立了“最大利益原则”之外，公约中的其他条款以及其他国际人权文件中也有类似的最大利益条款。[21] 对于公约第3条第1款的理解，首先遇到的是一些具体的问题，即对该原则条款中的一些关键词语怎样理解和在国内法中如何适用的问题。如“行为”（action）的涵义。在一般意义上，当“行为”被解释为“作为”时，总是与“不作为”（omissions）相对应的，公约在起草中也没有对它的使用加以限定。但是，在法律上“作为”又有积极作为和消极作为的含义。那么，公约原意是包括这两方面的作为即积极作为和消极作为，还是只包含积极作为呢？就联合国文件中文版本将其译为“行动”来看，是应该包括积极作为和消极作为两种含义的。再如，“关于”或“涉及”（concerning）这个词在使用时的涵义通常都是模糊不清的，可以理解为涉及儿童的一切行为。然而，如果某种行为如政府的一项新的福利政策等并不直接与儿童利益相关，只是间接涉及儿童事务，是否也属“关于”限定的范围呢？笔者认为，不论怎样间接，只要对儿童产生影响，也不论这种影响是即时的还是未来的，均应视为公约条文中应有之意。[22]

　　其次，关于执行主体是否包括“私人”或“个人”的问题，公约草拟过程中就此有两种意见，一种意见认为在执行主体中应加入“父母”和“监护人”；另一种意见是用“官方的”或“立法机构”一词限定行动。透过这些琐碎而复杂的选择过程，可以看到一种妥协和容纳，以及对公约该条款原则性的认同：（1）作为统领全文的原则性条款，它并非意欲强加给谁特别的责任。因此，即便在该条的起草过程中没有充分注意“规定私人家庭”条款，这个一般性原则仍能适用这种特殊情况，而不用深究规定本身的有无。而公约第18条第1款和第27条第2款关于父母对儿童的责任的规定则加深了对该条原则性的认识。[23]（2）删除“官方的”限定词更恰当地明确了该条使用于非官方实体的一般性质。（3）“私人的社会福利机构”作为执行主体的表述，也体现了它的原则性。[24]

　　再次，该原则在国际公约中没有一致的表述。比如在《消除对妇女一切形式歧视公约》等国际文件中，依具体情况的不同时而用“首要的（paramount）考虑”表示，时而用“基本的（primary）考虑”表示。在《儿童权利公约》草拟过程中，“最大利益”原则应该用“基本的（a primary）”还是用“首要的（the paramount）”考虑，抑或其他更贴切的表述，也是集中讨论的议题。1988年，工作组最后会议对草案作“技术评价”时，就“首要考虑”的限定词是用“the”，还是用“a”发生了分歧，[25] 其最主要目的是将儿童“利益”与“一般福利”相区别。不管怎样，这些争论明显体现出人们对儿童最大利益范围的理解和希冀，反映了公约与国际文件之间的关系。当该原则适用于诸如收养关系等事务时，能得到国内法最大限度的认同和吸收。似乎没有别的条款比它更能体现原则的纲领性，也没有哪个条款比它更具有适应性。许多人认为用不定冠词更能发挥原则的充分的灵活性，至少在个别极端的事件中，使它能成为儿童利益的保护伞。具体适用原则的最典型的表述是公约第21条关于儿童收养的规定，[26] 第18条第1款以及第27条第2款关于父母的责任规定。公约其余条款的规定均较比的中立。[27]可见，特定背景之下话语的运用通常会蕴涵着某种特别的意义，这样不遗余力地挖掘深层背景下的原意，是为了便于各国在立法和司法中充分考虑儿童最大利益的深刻内涵，以确保运用该原则处理儿童事务时全面考虑儿童各个方面的利益并使之得以均衡发展。

　　奥斯通先生特别强调原则的纲领性特征。他认为，“儿童最大利益”条款是全部公约的基本理论前提。如果对公约中儿童权利没有一个深刻的认识是不可能形成这样的前提的。尽管公约对“最大利益”内涵并没有作出具体的规定，但通览公约中涉及“最大利益”的条款可以看出，第3条第1款是有关儿童的“最大利益”的原则性条款。令人惊奇的是，据文件记载，当初似乎没有代表领悟到该原则相对公约其余条款的指导性和纲领性的意义，特别是公约前五条提纲挈领的作用。由于整个起草过程中对该问题的疏忽，以至时而出现对公约中最大利益条款的认识与什么是儿童的最大利益在理解上发生龃龉。[28]