从历史的角度来看，宪法为制定行政程序法提供了基础。这里我们选取美国和日本两个国家来考察。前者宪法当中有明确的关于正当法律程序的规定，而后者宪法当中则没有。这里先来看看美国1946年联邦行政程序法（APA）的制定过程。制定APA的动议始于1916年。从1929到1940年国会议员曾先后提出四个议案。但由于模仿大陆法系的行政诉讼制度，要设置统一的联邦行政法院系统，司法色彩过于浓厚，未考虑行政程序的特殊性，且与美国宪政制度不相符合，而未获通过。1939年设置的行政程序委员会于1941年提出研究报告，将正反两方面意见提交国会。之后，麦卡兰沙幕纳法案提交国会，经广泛讨论，最终达成妥协，于1946年获得通过。[⑨]美国行政程序法的立法背景，大致有以下四个方面：（1）民主宪政的发展已相当可观。美国宪政已顺利发展了一百多年，以最高法院为代表的司法体系已站得住脚，并获得民众的认同，国会制度也已相当成熟，民间社会的活力也已达到一定规模，民间团体的活力也相当充沛，法学教育已相当有基础，而律师族群在社会上的影响力也很大。（2）经历新政与二次大战的高度变革与转型。新政时期和二战期间所实施的行政措施，程序极为简易，虽可应付危机，但有失常规，缺乏对公民权益的保障。（2）行政权高涨，独立管制机构普遍设立。自19世纪下半叶以来，美国独立管制机构急剧增加，集立法、行政、司法三权于一身。权力混合，与宪法的分权原则和正当法律程序有某种程度的不合。（4）法律族群力量雄厚，强力运作立法。[⑩]

　　值得一提的是，美国宪法文本中有“正当法律程序”（ Due Process of Law）的规定（修正案第5、14条）。这是从英国法当中继受而来的。1354年爱德华三世公布的大宪章中首次使用“Due Process of Law”。爱德华。柯克大法官将其界定为要求“起诉、控告善良守法的公民，接着审理定罪”的过程。“实际上，与传唤被告到庭的令状相联系，正当法律程序只是一个非常狭窄的权利。”美国宪法第五修正案在通过之后的一个世纪里基本没什么用处。直到1856年最高法院才在一起案件中对其进行界定。Curtis代表法院发表一致意见，认为这一条款是对立法的依照限制，即国会不能随意立法来剥夺公民的自由和财产，而必须符合普通法。[11]这种实质性正当程序约于1890年开始在最高法院受到重视，并一直延用至今。而“行政法学所讨论的正当法律程序，是指程序上的正当法律程序。”[12]但程序性正当程序最初只是应用于刑事审判之中而已，它要求给予被告以辩护的机会。“有个时期（1892年前后-引者注），当政府赋予的利益或特权而非宪法权利遭到拒绝时，要求做到程序公正的正当程序并不适用。”[13]后来人们越来越认识到政府行为对个人的不利影响，经法院判例的发展，程序性正当程序的适用范围才逐渐扩大。无论一项利益是权利还是特权，当它遭到有意拒绝时，必须实施程序性的正当程序。政府行为的方式及其执行机制受到了极大的限制。行政机关在行使权力剥夺公民的生命、自由和财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。可见，美国宪法中的正当法律程序也并非从一开始就是对行政机关的拘束，而是应现实需要而衍生出今天的功能。一言以蔽之，美国宪法的实践为制定联邦行政程序法提供了坚实的社会基础，而严峻的现实挑战又激活了宪法中正当法律程序的价值，再加上法律人的积极运作，才最终有了APA的出台。

　　再来看看日本行政程序法的制定过程及其背景。日本行政程序立法经历了一个非常漫长的过程。最初的行政程序法典化动向的出现是在占领军的指示下进行的，而非自发的。日本国内并没有这样的需求。1949年设置了行政程序法部会，1952年议员提出的《国家行政运作法案》尚未进入实质性审议就不了了之。1953年行政审议会部会制定出《国家行政运作法纲要》，因只是行政内部运作的训示规定，与人民权利无涉而备受批判。1964年第一次临时调查会力图将民间的呼声反映到行政改革之中，提出《行政程序法草案》，但由于种种原因而被搁置下来。70年代末对洛基路德贪污案进行反省的政治净化动向和80年代第二次临时行政调查会，成为重新议论行政程序立法的新的国内契机。为了行政的公正、透明且民主的运作，日本先后三次设立临时行政改革推进审议会。该审议会提出了诸多研究报告，最后于1991年11月提出了以行政程序法纲要案为核心的报告。1993年政府两次向国会提请审议《行政程序法案》，最终获得通过。[14]笔者以为大致有以下四个方面的因素最终促成了日本行政程序法的出台。（1）宪法原理的变迁及其实践的影响。二战之后，日本制定了新宪法，其基本原理发生了根本的改变。由民主主义与反民主主义相妥协转变为彻底的民主主义，由君主主义转变为国民主权，国权来自国民，确认了人权的固有性，承认自然法，国民的基本人权得到了充分的尊重和保障。此后护宪和修宪的斗争便接连不断，宪法实践也深入发展。如针对日美安保条约的宪法斗争，复兴自卫队、增加军费开支与和平宪法的斗争，教科书检定诉讼，地方自治，国民的言论、出版、游行自由等政治自由以及学术自由等均得到发展。法院也审理了不少的违宪案件。国民的权利意识、宪法意识也在不断增强。（2）国内的改革及其压力。一方面是经济改革的刺激。日本战后经济迅速崛起最重要的因素之一就是产业政策的成功，尤其是行政指导广泛而灵活的运用。但行政指导由于缺乏有效的制约、缺乏透明度，而备受非议。80年代末90年代初，要求经济民主化、对行政指导进行规制的呼声越来越高。[15]严格的行政许可制度在战后经济的恢复和发展中也发挥了重要作用。但80年代以来，随着不规制运动的展开，行业团体自治倾向越来越强。[16]人们要求放宽许可制度的限制，使之合理化、简易化。另外，国民个人和企业在发展经济过程中希望了解各种经济信息以及政府的内部基准，希望拥有更多的经济参与权，来发展自主型经济。为此，制定行政程序法成为必要。可以说，这些均与国民权利意识、自治意识等宪法意识的增强密切相关。另一方面，民主政治的发展。战后日本进行了一系列的行政改革，力图建立国民对政府的信赖，保证行政综合管理，提高行政效率，确保行政的透明、公正和可靠，以切合经济发展的需要，切实保障国民的权利和自由。（3）国外主要是美国的压力。前已述及，行政程序立法从一开始就是在占领军的压力进行的。在与外国的贸易的过程中，欧美国家主要是美国要求日本政府进一步开放市场，增加政府产业政策的透明度（主要就是针对行政指导）。这种压力一直持续到最后。（4）学界和实务界的大力推动。日本宪法行政法界一直在大力提倡并积极参与行政程序法的制定，司法实务界也作出了一系列对行政程序提出严格要求的判决，这些均有力地推动了行政程序法的制定。在诸多司法判决中，有的直接以宪法为依据进行审判。在著名的“白石判决”（1962、1963年）中，东京地方法院法官白石健三认为，宪法第13、31条要求不仅仅在实体方面，在程序方面也应该尊重国民的权利和自由，从而判决被告败诉。在“成田新法”合宪性诉讼案（1992年）中，最高法院法官园部逸夫认为，宪法所规定的法定程序保障要求也可以适用于行政程序之中。[17]宪法的价值在现实需要中再次被激活。基于上述诸多因素的作用，才有了日本1993年行政程序法的制定。