在这一阶段，行政法学界几乎比较一致地认为行政法是“管理法”，[4]这除了当时我国的法学，特别是行政法学受苏联较深的影响外，大概与这一时期的我国行政立法偏重管理的指导思想和价值取向不无关系。

　　第二阶段　1986年-1989年

　　1986年我国的行政立法发生了一个重要转折。

　　这一年4月，六届全国人大四次会议通过了《民法通则》。民法通则的通过，标志着我国在刑事、民事方面都已有了相应的基本法律，相应在行政方面的立法就显得比较薄弱和滞后。因此，在民法通则通过后不久，全国人大常委会法制工作委员会即邀请有关法理、宪法、行政法方面的专家就我国的法律体系以及如何加强行政立法问题进行研究讨论，并于1986年10月成立了由北京大学、人民大学、中国政法大学有关专家参加的“行政立法研究组”，以加强行政立法的研究。在如何加强行政立法的研究讨论中，当时曾有一种意见要求按照民法和刑法的立法模式，[5]制定行政法典或者行政基本法。但经过研究，多数学者和立法机关都感到行政法的内容十分庞杂，各国都没有制定行政法典的先例，我国更没有制定行政法典的条件。而行政法相对于刑法和民法，公认的共同规则也比较少，所以制定一部行政基本法的条件也不成熟，同时，也没有实际紧迫性。后来，又有意见建议制定一部统一的行政程序法。[6]这种意见相对比较具有可行性和实际的紧迫性，但在当时，我国的国家机构正在进行改革，行政机关的工作也远没有规范化，理论界也还未能提供比较系统、成熟的立法意见可供参考，因此，立法机关感到制定一部统一的行政程序法的条件还不成熟。经反复研究，最后决定按照民法分则的做法，采取“分批零售”的办法，成熟一个制定一个。当时，考虑到刑事诉讼、民事诉讼都有相应的法律，而规范“民告官”的行政诉讼只在民事诉讼法（试行）中规定一款，即第3条第2款：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”但实际上，行政案件在管辖、举证责任、诉讼程序等方面都无法完全按照民事诉讼法（试行）的规定办，因此，急需尽快制定单独的行政诉讼法。经过两年多的努力，行政诉讼法终于在1989年4月七届全国人大二次会议获得通过。

　　行政诉讼法的颁布，是这个阶段行政立法的主要成果，反映了我国行政立法在指导思想和价值取向上的一个重大转变，即从过去注重对行政权的确认和维护，开始同时转向注意对公民权利的保护，以图通过行政诉讼促进行政机关秉公办事，减少失误。

　　行政诉讼法的颁布实施，是中国行政法发展的里程碑，也是中国法制建设发展的里程碑。行政诉讼法“这种一反传统的诉讼形式表明中国人对人自身的认识的改变”，它教会老百姓“自己把自己当人看，即培养他们的权利意识、主体意识，克服几千年来遗留的奴性。它要摧毁由来已久的奴才心理结构，建立以个人人格、个人主观自由为基础的民族心理结构。”“在诉讼中公与私，权力与权利发生了对峙，于是才真正有了行政法与宪法。”正是在这个意义上，行政诉讼法的颁布实施“标志着民主宪政的肇端”。[7]

　　随着行政诉讼法的制定，越来越多的人开始认识到行政法不仅仅是一种管理法，而且还是一种保障公民权利、控制行政权的“控权法”，[8]因此，在这一阶段，“控权论”开始在我国行政法学界成为主流思想。

　　第三个阶段　1989年以来

　　行政诉讼法的颁布，又将我国的行政立法引向更深层次，即从注重对公民权益的事后救济开始转向对行政行为的过程的控制，从行政程序上为公民权益提供保障。

　　行政诉讼法要求具体行政行为不仅必须证据确凿、适用法律正确，还必须符合法定程序。具体行政行为“违反法定程序的”，法院可以判决撤销或部分撤销。所以，行政诉讼法的颁布施行，要求尽快加强行政程序的立法。因此，从1989年开始，全国人大常委会法制工作委员会即开始研究加强行政程序方面的立法，将行政复议法、行政处罚法、行政许可法列入了立法工作日程。经过几年努力，行政处罚法于1996年4月在八届全国人大四次会议上获得通过。行政复议法于1991年国务院先颁布了条例，目前正在加紧研究修改，可望在近期内提请全国人大常委会审议通过。行政许可法也已着手研究起草。同时，还准备研究起草行政强制措施法、行政收费法等有关行政程序方面的法律。如果这批法律全部出台，可以说由行政组织法、行政管理法、行政程序法和行政救济法构成的我国行政法体系可望基本形成，并在条件成熟时制定统一的行政程序法。