1.全国人大是最高国家权力机关，这并不表明人大的权力是无限的。它的权力应当首先在宪法范围内行使。尤其是事关人大本身和其他国家机关的权力关系问题，人大必须恪守宪法确定的权力范围，不得随意侵犯其他国家机关的权力。否则，宪法确定的国家机关体系，特别是人民代表大会制度本身必定受到破坏。我国宪法第3条第2款规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大对人民负责，受人民监督的标准是什么？首要的是宪法，人民高于人民代表，人民高于人民代表大会，宪法即是人民给人大的“指示”，是人民治“人大”的规则。

　　2.宪法至上的要求。宪法至上是我国宪法的要求。我国宪法序言规定：宪法是“国家的根本法，具有最高的法律效力”。《宪法》第5条规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”宪法至上不仅是我国宪法的规定，也是现代宪政的基本原则。所谓的“柔性宪法”已为现代法治国家所不取。普通法律可以修改宪法规定的“柔性宪法”使得宪法和普通法处于同一位阶，使宪法实际上失去其“宪法性”。“柔性宪法”产生于“主权”、“治权”不分的理念。宪法是主权的体现，普通法是治权中的立法权的体现（这里只讨论制定法）。如果普通法可以违反宪法，则实际受到侵犯的是主权。很明显上述宪法条文表明我国宪法是刚性宪法，它不允许其他法律规范违反宪法。人民代表大会制定的法律也不能例外。

　　所以，普通法不能违背宪法是显然的。由于我国古代从来没有宪法，推翻帝制以来从未确立宪法至上的权威，所以宪法和法律间的位阶区分未受到人们的重视，加之对人民代表大会制度作“议行合一”的错误解释，这就产生了上述行为与法律违反宪法的情景。

　　三、如何处理一府两院的报告制度

　　由于宪法对一府两院与人大之间的关系所作的不同规定，也由于宪法赋予政府与两院不同的职能，所以对报告工作制度应当分别处理。

　　1.政府报告工作的制度应予规范化

　　政府向人大及其常委会报告工作的制度有充分的宪法依据，也有相当的合理性，应予保留并进一步规范化。理由是：第一，行政权力的内部结构的特点是首长负责制。由于实行首长负责制，同时基于职权与责任相对应的原则，首长应当向人民代表大会报告工作，也应当承担报告不被通过的法律责任。第二，就上下级关系而言，行政机关实行上下级隶属制，上级机关可以对下级机关的工作下达命令甚至代行其工作。所以首长应对下级机关的工作承担责任。第三，行政权本身的主动性使得它有较大的危害社会的可能，所以人大必须加强对政府的监督，政府向人大报告工作理所当然。

　　我们面临的任务是如何进一步规范这一制度，特别是要确定否定的法律后果。对此，我们提出如下设想。第一，关于常委会否决政府工作报告的处理方法。第一个事例中，人大常委会在未通过报告的同时作出了相应的决定，要求重新修改报告或者改进工作，并继续报告。第二个事例情况不清楚。这两个否决工作报告都是由人大常委会作出的，都是对某一（方面）具体的工作不满意因而没有批准报告。人大常委会行使监督职权是在人民代表大会闭会期间进行的，一般来说是对政府日常工作进行经常性监督，一般处于政府实施行政事务过程之中。对于此类工作报告不满意并不批准的，由审议报告的常委会作出责令修改报告、改进工作并继续报告的处理是可行的。我们认为这种处理方式可以在今后的立法中明确规定下来。当然，人大常委会否决政府工作报告后作出的处理措施应当与宪法、法律的授权一致。至于设定法律责任，立法时可以考虑规定：人大常委会根据否决工作报告的具体情况，包括否决报告的次数、存在问题的严重性程度、造成后果的影响大小、整改措施的方案和解决问题的实际行动、外在的干扰等综合因素作出不同的责任设置。比如，常委会可以向人大会议报告，建议人大质询和提出罢免案；对于严重的行为建议人大提出弹劾等。这样既考虑了实际情况不，又能有效地追究失职者的责任，将政治责任追究纳入法律的轨道。