实施法律监督是我国宪法和法律赋予各级人民代表大会的一项重要权力，其中包括对国家机关所制定的规范性文件的监督。近几年，我国地方各级人民代表大会及常委会在加强工作监督、执法监督方面取得了明显的成效，相比之下对地方规范性文件则监督不够，一些地方国家机关制定的规范性文件与法律、法规相抵触的现象时有发生，进而导致执法的冲突，影响和损害国家法制的统一。本文仅就地方人大如何加强对地方规范性文件实施监督的若干问题进行探讨。

　　一、地方规范性文件的概念和分类

　　地方规范性文件从广义上理解，是指地方各级国家机关为实施法律法规，在其权限范围内依照一定程序制定的地方性法规、规章以及具有普遍约束力的决定、命令和决议等。从狭义上理解是指没有立法权的地方国家机关为实施法律法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、决议等。本文采用的是广义地方规范性文件的概念。

　　按照对地方规范性文件广义上的理解，我们以规范性文件是否具有立法性质将其划分为两种：一是立法性的规范性文件，是指享有立法权的地方国家机关为贯彻实施法律法规或为调整一定的社会关系，按照一定程序制定的地方性法规和规章。二是非立法性的规范性文件，是指没有立法权的国家机关为实施法律法规和规章等，依照一定程序制定的带有普遍约束力的决定、命令和决议等，同时还包括有立法权的地方国家机关制定除立法以外的一般规范性文件。

　　地方立法性和地方非立法性的规范性文件有以下几个共同特征：

　　一是主体具有特定性。不论是制定立法性规范性文件的主体，还是制定非立法性规范性文件的主体，也不论是高层级的制定机关，还是低层级的制定机关，都是相关的各级地方国家机关。一般的企事业单位、社会组织不能成为地方规范性文件的制定主体。

　　二是内容具有强制性。立法性规范性文件和非立法性规范文件的制定，是为了贯彻执行法律法规或国家大政方针，或者是为了调整一定的社会关系，由特定的国家机关通过一定的程序依法设立相关的权利义务，或者相应的各种行为规则，通常有相应的强制措施作保障。在地方规范性文件的效力所及范围内，相关单位和个人必须遵守和执行。

　　三是效力具有从属性。不论立法性规范性文件还是非立法性规范文件的制定，都必须同法律、行政法规相一致，不可与之相抵触。

　　四是形式具有规范性。制定规范性文件的活动本身是一种抽象行为，规范性文件所设定的行为规则具有概括性并可以反复适用。不论立法性规范性文件还是非立法性规范文件都是为社会生活提供具有普遍约束力的行为规则和标准。

　　但地方立法性的规范性文件和地方非立法性的规范性文件之间存在着许多不同：

　　第一，制定的主体不同。前者只能是宪法、组织法和立法法明确规定的立法主体，即享有地方立法权的国家机关，如省一级和较大市（包括省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准较大市，下同）的人民代表大会及常委会、人民政府，民族自治州、县人民代表大会等；而后者的制定主体则表现为广泛性，所有地方各级国家机关都可以成为制定非立定性规范性文件的主体。

　　第二，制定的程序有所不同。前者在制定过程中，必须严格按照立法程序进行。如制定地方性法规，通常要制定立法规划，提出法规议案，起草法规，提交审议，表决通过和向社会公布等；而后者在制定过程中，一般不需要制定严格的规划，其制定程序较为简单和灵活。

　　第三，表现形式有所不同。前者通常表现为具有一定标准的立法性文件格式和明确的法律语言；后者则不强调固定的文件格式和专门的法律语言。

　　第四，对违反规范性文件设定责任的权限有所不同。如前者可在其立法权限范围内对行为人的违法行为设定行政处罚和相关行政强制措施；而后者则不得对违法行为设定行政处罚和相关的行政强制措施。