其三，设定国家权力的两种“可以”

　　仅仅在为国家机构授予权力这个范围之内，“可以”的功能又指向了两个不同的方向：一是授予国家机构积极地作为的权力；二是免除国家机构消极地不作为的责任。

　　先看第一种情况。宪法第10条第2款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”为国家积极主动地征用土地设定了权力。宪法第82条第2款规定：“中华人民共和国副主席受主席的委托，可以代行主席的部分职权。”为国家副主席积极主动地行使主席的职权提供了可能性。宪法第99条第3款规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”授权民族乡的人民代表大会积极主动地采取适合民族特点的具体措施。宪法第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”授权省级人大及其常委会积极主动地制定地方性法规。第120条规定：“民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。”授权民族自治机关积极主动地依照法定程序积极主动地组织地方的公安部队，等等。这些条款使用的“可以”，都为相应的国家机构扩张其权力提供了宪法上的空间。

　　再看第二种情况。由于序言写道：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。”这就为不团结某些不可以团结的“力量”提供了依据。第32条第2款规定：“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，可以给予受庇护的权利。”这就为国家免去了为外国人提供庇护的责任。依照宪法第60条第2款的规定，就为全国人大常委会没有按期选出下届全国人大代表免除了责任；依照宪法第61条的规定，就意味着，无论有多少全国人大代表提议临时召集全国人大会议，全国人大常委会都可以合法地不予召集。依照宪法第71条规定，就意味着，即使出现了应当组织特定问题的调查委员会的情况，全国人大和全国人大常委会也“可以”不组织这样的调查，等等。这些条款中的“可以”，实际上是从宪法上承认相关的国家机构“可以”不做什么，或者说，不做出宪法中规定的某种行为，是合法的，因而也是不需要承担责任的。如此使用“可以”一词的后果是，法律责任中的宪法责任无规定、不明确、难追究。为什么学界反复呼吁的违宪审查制度迟迟不能露面？为什么违反宪法的行为得不到制止、更得不到有效的法律救济？原因当然是多方面的，但就本文所持的规范法学的视角来看，以“可以”为标志的授权性规范在设定权力时没有附加相应的责任，甚至以免除责任为己任，不能不说是一种可以修补的形式上的疏漏。

　　四、从“可以”一词看当代中国的宪法与宪政状况

　　下文将宪法文本中的“可以”一词，作为一个特殊的视角，用以评析当代中国宪法与宪政的状况，主要是考虑到“可以”一词联系着宪法的两大主题——这一点，构成了下文讨论宪法状况的基本语境。宪法的主题之一在于，宪法是公民权利的保障书。当宪法规定公民“可以”做什么，就意味着宪法向公民授予了相应的权利。在世界宪法史上，英国的自由大宪章、法国的人权宣言、美国的权利法案，等等之类的文本，既为公民权利提供了巨大的宪法空间，同时也划出了国家权力应当止步的边界。宪法的主题之二在于，宪法为控制国家权力提供了基本的框架。当宪法规定国家机构“可以”做什么，就意味着宪法向国家授予了相关的权力。然而，除了授予权力，宪法更重要的价值是限制权力。西方宪政的历史，就是一部控制国家权力的历史。即使是保障公民权利，也是通过限制国家权力的方式来实现的，如果宪法文本过多地规定国家机构“可以”做什么，将会削弱它在控制国家权力方面的价值。因此，国家“可以”做什么，不仅关涉到国家权力本身，而且影响到公民个人的权利。正是注意到宪法中的“可以”一词具有双重功能：既向国家机构授予权力，也向公民个人授予权利，我们才可能通过“可以”一词的解释与比较，考察当代中国宪法与宪政的状况与倾向。[①]