三、认定行政责任的标准：行政领导职责的界定

　　区分领导人的不同身份，仅仅是正确认定责任的前提。为正确认定行政责任，还应该进一步找到恰当的“黄金分割点”――行政领导职责。对行政领导人而言，居于管理和支配地位的身份使其掌握着更多的行政权力，为防止孟德斯鸠所说的“滥用权力”现象的出现，必须采取约束和规范行政领导权的措施。行政领导职责或是对行政领导人“应为”内容的具体描述，或是对行政领导人合法活动与违法行为之间的界限划定，因此成为有效制约行政领导权的制度设计。若行政领导人未履行或未妥善履行行政领导职责，且这种未履行或未妥善履行的行为属于其主观意志能力范围内，就要承担相应的行政责任。

　　（一）行政领导职责的渊源

　　1. 宪法。宪法是我国的根本大法，也是规范行政体制设置、人员工作安排的基础法律。从《中华人民共和国宪法》第88条第1款、第90条第1款、第105条第2款等规定可以看出，我国实行的是行政首长负责制。但我国宪法未对各部门首长的行政领导职责作具体列举，仅笼统规定“负责本部门工作”，且未规定除行政首长外的其他行政领导人的行政领导职责。

　　2. 法律。从我国现行有效的法律来看，没有一部法律明确规定行政领导人的具体行政领导职责。许多法律在这一领域处于空白状态，一部分法律即便略有涉及，大多也采取了“实行……负责制”、“由……负责”、“由……主管”等不确定法律概念的表述方式。如《中华人民共和国国务院组织法》第7条第1款规定：“国务院秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。”

　　3. 行政法规、地方性法规和规章。从这一位阶开始，对行政领导职责的规定出现了具体和细化的趋势。如《福建省人民政府关于重大安全事故行政责任追究的规定》第6条明确规定了政府各部门在加强安全监督管理，防范重大安全事故的发生的5项职责，包括安全政策的宣传与贯彻，防范工作的部署与实施、重大工程的审批与检查、隐患事项的报告与备案等等。但这三个层面的规范数量较少，如目前可查找的具体规定行政领导职责的行政法规，仅有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，地方性法规中的大部分也限于安全事故方面，其他行政管理领域的职责涉及不多。

　　4. 行政规定。由于行政领导领域较高立法层面规范的滞后性与稀缺性，现实中存在大量由各级人民政府或各具体职能部门制定的相关行政规定。这些行政规定大多面向内部工作人员，具有较强的部门特色。鉴于行政领导职责属于行政机关内部职责分工的性质，涉及该内容的行政规定即便没有经过公布，在实践中也仍然作为认定是否违反行政领导职责的重要法律渊源。当然，该行政规定在制定过程中是否遵循以往的行政惯例，以及有无采取类似于规章以上规范性文件制定程序中的措施，如听证会、座谈会等，都会影响认定机关对该行政规定的尊重程度。

　　5. 行政责任书。各种形式的行政责任书，是在“依据客观需要，考虑主观可能，既要合理，又要合法”的总原则下，自我营造竞争压力、以期明晰权责、最大程度地发挥工作热情的有效方法。［4］（p.56）　　　　　　　　如《2003年运城市科技依法行政目标责任书》就将“加大对民营科技企业的认定力度，各县、市、区平均新认定1－2个民营科技企业”等内容确定为山西省科技厅厅长和运城市科技局局长的法定职责。为打击执法腐败现象，广州海关各级领导干部和一线业务岗位人员逐级签定《依法行政责任书》，以期达到强化相关领导人工作责任感的目的。这种根据具体工作需要，细化、明确行政领导职责的行政责任书，普遍存在于各具体行政部门，成为落实执法责任制的重要举措。在规制缓和、参与行政不断发展的行政国家中，以契约方式收集信息达到更好地分配权责的“责任书”模式理应成为认定与追究行政领导人行政责任的法定依据。